第一节　计划经济体制下的农村社会保障

　　计划经济体制下的农村社会保障，是由其所处的农村社会经济系统决定的，为此我们先简述一下改革前农村社会经济的特征。

　　一、计划经济体制下农村社会经济持征

　　（1）人民公社的生产管理体制。土地改革完成不久，全国开始实行农业合作化，到1958年，确立人民公社体制时，浛洸镇当时属红旗公社。1959年红旗公社一分为四，其中之一成为浛洸公社。人民公社体制是一种“一大二公”、“政社合一”、“三级所有队为基础”的生产管理体制。这种体制的特点是：第一，以生产队为基本核算的集体经济是农村中占主导地位和统治地位的经济形式。尽管当时有少量的农民自留地，但这种自留地在农村生产中只起补充作用，且受到生产队集体经济的制约。以曾屋生产队例，当时人均耕地为3.8 亩（1974年），分给社员的自留地人均只有 0.45亩。自留地只占全产部耕地的11.84%,可谓微不足道。而生产队公有制土地却占88.16 %，居絶对优势。第二，自50年代初实行农副产品统购统销政策以来，以生产队为主要形式的农村集体经济成了变相的国有经济或准国有经济。为了完成农副产品的统购任务，国家在禁止农副产品进入市场流通的同时，通过行政指令，直接向生产队或生产大队下达农作物播种面积、品种结构、交售数量等一系列指令性指标，从而在很大程度上剥夺了生产队的生产自主权；第三，为了保证行政性的农副产品统购政策的实施，为了保证城市工业化的顺利推进，国家实施了以城乡分离为特征的户籍制度，使农民没有外出做工、经商的自由，因而农民是依赖于世代赖以谋生的土地，依赖于他所属的某一生产队或生产大队的集体。

　　（2）自然经济、半自然经济占统治地位。第一、产业结构单一，偏重于种植业，种植业又以种粮为主。1978年浛洸镇社会总产值中81.0%是农业产值，农业产值中粮食又占78.1%。第二，生产要素非流动性。农村经济与农业生产的一个重要特征是，作为重要生产要素的土地具有固定的位置，不能流动，因而农村中最富流动性要素的应是劳动力。但在人民公社体制下，农民不能自由地迁徙，不能自由选择职业.农村产业结构单一化,劳动力生产率低下,以及劳动力的非流动性,注定了农业商品经济不可能发展。

　　(3)农民收入水平和生活水平低下。1978年，浛洸镇人均纯收入是108.6元。集休积累方面也少得可怜，1978年，白米庄黄泥塘生产队(第五生产队)集体提留只有人均7.9 元)。

　　(4)在传统上,我国农村家庭、亲友和邻里关系比较密切和谐,具有互济的传统。家庭，不仅承担着生育、教育等功能，而且承担着生产、抚幼养老等的功能。新中国建国以来，尽管核心家庭的比重有所上升，但较缓慢。但最主要的是，由于农民没有迁徙的自由，即使儿子结婚分家（女儿情形不同）组成小家庭，也与父母家庭的地域非常接近，在经济、感情等方面联系紧密，仍然继续保持着传统的抚养与赡养关系。传统的农村社会保障就是在上述的社会经济背景中发展形成的。

　　二、计划经济体制下农村社会保障的内容

　　（1）自然就业制度。劳动就业是最重要的社会保障。在农村凡属某生产队的农民子女，只要长到一定年龄（一般15周岁）、具有一定的劳动能力，就可以直接成为该集体的劳动成员，参加该集体的农业生产劳动，实现就业；参加对生产的分配，从而获得了一定量的生活资料，满足生活需要。由此可见，自然就业制度不仅具有劳动就业的职能，而且也具有社会保障的职能。  

　　（2）合作医疗制度。浛洸镇于1960年开始实行合作医疗制度。当时以生产大队为基础单位，每人每年交 3.6元组成合作医疗基金。人们看病时只交少量的挂号费、治疗费、药费基本全免，而由基金支付， 不足部分由大队集体经济支付。这种合作医疗制度只保小病不保大病，要住院就医或患严重慢性病，一般由个人支付全部医药费，只有少数特困户纔可申请由合作医疗基金支付部份医药费（一般为50%）。由于集体经济的实力不强，对医疗基金的使用又没有严格的监控方法，加之农民的思想水平没有达到能自觉节约集体基金的程度，这种合作医疗终因难以为继而于1976年名存实亡。

　　（3）社会救助。 我国农村社会救助的主要内容是救灾、“五保户”供养及对特困户的救助。

　　浛洸镇主要的自然灾害是洪涝灾害。每次洪水出现，大量的农作物和房屋受浸，农业收成及人民生命财产损失严重。1949年至1978年，浛洸镇共发生了六次较大的灾害，国家无偿下拨的救灾款物共折款1070万元，平均每人428元。另外社会捐助145万元，人均58元。两项以平均每人每次计，则是81元。这也包括了用于修复水利等设施的物资及款项。在当时的生活水平及物价指数条件下，已经很好地解决了灾民的基本生活。

　　五保户供养。五保户是我国对农村供养的人的统称。一般地说，对无依无靠、无生活来源、没有劳动能力的农村老人、残疾人、孤儿等，都是五保户对象。政府规定，由公社、大队承担社会义务，对五保户实行保吃、保穿、保住、保医、保葬。但浛洸镇一般以生产队为单位承担义务。生活来源方面，生产队分给每个五保户对象一份半劳力粮，解决其口粮问题，医药费由生产队开支，穿着和零用钱由生产队代为向政府申请救济款解决，有的直接由生产队给予补助。生活照顾则由生产队指定专人负责。五保户供养较有保证，标准虽然低，但与当时的其他社员生活水平挂平。

　　特困户的救济。特困户一般是指人口多、劳力少的家庭，或者因其他因素，如某一家庭成员大病而又支付了一大笔医疗费用而造成家庭生活困难者。国家对特困户采取了临时救济制度。但标准只有十几元、几十元不等。申请救济的程序是：先个人申请，生产队、大队证明，公社批准，方由民政部门按批准的数额发给现金。这种救济模式不规范，难免有优亲厚友的情况出现。真正的特困户未必能享受到这种救济。

　　（4）优抚保障。1978年前农村优抚主要是优待军人家属，照顾复员退伍军人。浛洸镇对现役军人家庭，多是由生产队分给入伍者一份口粮，并以一个中等劳力的水平记工分。对复员及退伍军人无论在政治上、劳动计分、工种计分，工种分派等，都给予适当的照顾。

　　三、计划经济体制下农村社会保障的特点

　　1978年前农村社会保障有如下特点：

　　（1）、社区性。无论是自然就业制度、合作医疗制、五保供养、优抚保障等，都是以生产队或大队为基本单位，在一定的地域内完成。特困户救济、救灾则以公社为主要单位，但也属社区范围内具体实施的制度。因此计划经济的农村社会保障制度具有很强的社区性。

　　（2）、集体性。计划经济的农村社会保障是以生产队或大队集体经济为依托的，上述社区性也源于保障的集体性。另外，社区性又导致了其封闭性，它既不充分许任何外部人员擅加入享受保障，又象家长一样保护着这个集体的每一成员，只要是该集体的成员，不仅可以自然就业，且可平均分得一份口粮，因此这种集体性又带浓烈的平均主义色彩。

　　（3）、低层次性。这是由于长期以来农村经济发展停滞、人民生活水平低下造成的。

　　第二节　市场经济条件下的社会保障

　　自实行家庭联产承包责任制后，特别是实施市场经济之后，农村社会经济发生了一系列重大化，传统农村社会保障制度的基础不复存在。农村实行家庭联产承包责任制后，生产和分配都在家庭中进行，集体经济非常薄弱，有的甚至变成“空殻社”。这样，那种以集体经济为依托的农村社会保障体系失去了存在的基础。伴随着农村市场经济的逐渐形成，为适应农村社会经济的变化发展，农村社会保障体系作出了调整，从而获得了新的发展。

　　一、社会保险的发展

　　（1）互济基金会的出现

　　由于实行家庭联产承包责任制，农村中的生产单位是一个个的家庭，这种分散经营的生产模式，使农民的收益与劳动状况、经营好坏直接挂钩，调动了农民的积极性，农村经济不断增长。表2—4、表2—5分别列出了近几年浛洸镇的社会总产值及农民人均收入增长率都在10%左右。现在，对絶大多数农民来说，已经解决了温饱这个大问题，他们的目标已经转向如何实现小康生活了。实行家庭联产承包责任制，使得每一个家庭都有一块土地，农民在自己承包的土地上，解决了自身的出路问题，因而保障了基本生活。有人说土地 是农民的切实保障，指的就是农民获得了与土地的结合，从而得到了劳动和生活的保障。

　　在农村经济不断发展、农民靠土地获得基本生活保障的同时，由于家庭式的分散经营，经受风险的能力大大减弱，使农民面临着各种不能由单个家庭扺御的风险。另外，各个家庭情况千差万别，劳力多、善经营的家庭，收入不断增长，生活水平提高很快；人口多、劳力少、不善经营的家庭，则变成了相对贫困户。他们子女读书交不起学费，患病无钱医治，甚至不能购置基本的生产资料维持简单再生产。这些情况，以前是靠国家给予救济，集体给予帮助的，现在由于集体经济实力不强，甚至根本没有集体经济（空殻社），使农民失去了起码的依靠。为瞭解决这些问题，互济基金会应运而生。

　　浛洸镇是于1986年开始建立互济基金会的，当年有12个管理区办起了互济基金会，第二年发展到全镇所的管理区。他们的做法是以管理区为单位，动员所有的农民入会，交费的多少都实行自愿的原则，一般是每户交十元至几十元不等，加上镇政府资助的开办资金，组成互济基金会。据我访问的几个管理区提供的数字，到1994年，每个基金会的资金在3000元—6000元之间，农户入会率达98%。基金的使用对象是入会的农民，且是实行有借有还有偿使用的原则。这种自我交费、联合互济的行为，具有了社会保险的性质。

　　互济基金会的功能具体有：

　　（1）用于救灾。当灾害发生时，基金会把钱借给受灾最严重、生活最困难的人。与国家救济相比，互济基金会有明显的优势：一是速度快。一般国家救灾款，从事发到层层上报，层层审批，要过一段时日才能发放到户。而基金会快则一、二小时，慢则不过当天。二是对象准。基金会建在农村基层，会员之间，知已知彼，保证资金投向准确。

　　（2）用于扶贫。主要是支持困难户购买基本生产资料，如农药、化肥、种子等。三村管理区基金会有4280元，1994年支持16个特困户和一般困难户购买种子、化肥、农药，使他们能维持生产。受基金会规模限制，扶持贫困户进行开发性的生产还未出现，不过由于使贫困户维持了简单再生产，为将来生活打基础，防止了贫困的恶性循环，故其作用也不可低估。

　　（3）用于救急解难。救急解难，及时帮助群众解决燃眉之急，是基金会的最重要功能。白米庄管理区傅社旺一家，由于母亲生病医治，用去了一大笔钱，造成生活困难，到其母亲病故时，连殡葬费都没有，基金会借给他300元，解了其燃眉之急。此次调查，我去访问了他，他说基金会真是救急会。另有新荷管理区退伍军人张廷欢，由于分家，财产分割后连厨房都没有，又身无分文，基金会主管知道后，主动带去150元，借给其建厨房，解决了他的困难。由此可见，基金会确实起了救急解难的作用。我国农村经济落后，底子薄，农民会不时遇到上述诸如此类的困难，互济基金会这种救急解难功能，正好适合这种情况，宜大力推广。

　　（二）、向保险公司投保的自保行为出现

　　向保险公司投保表面看来属商业保险行为，但由于国家办的人民保险公司，在制定有关农村的保险条款时，把社会效益放在重要的地位，相对一般保险而言，农村的救灾保险及养老保险费低保额大，在功能上也接近相应的社会保险项目，加之政府有时会给予资助，因而救灾及养老保险具有社会保险的性质。

　　1、救灾保险

　　1986年，由政府出面组织，浛洸镇有5910个农户参加了家庭财产保险，缴交保险费23640元。当年 底，共有八户由于火灾等原因造成重大损失，共获保险公司赔偿金24000元，保险费与赔偿金在全镇水平上相扺，减轻政府的救济负担。由于农民对保险有认识，自1986年后，大家都积极参加家财保险。现在投保项目扩大到禽畜、农作物。由于农民预先投保，每回灾害发生后，保险公司立即理赔，标准一般比国家救济水平高很多，使灾区很快能恢复生产。这不仅减轻了政府的救灾负担，且有效地稳定了受损灾民的情绪，确保了灾后的社会稳定。下面将浛洸镇近几年农户投保内容及理赔额列表，以见一斑。

　　1994年，发生了“6.18”特大洪涝灾害，全镇80%的村庄和农田受淹，财产损失严重，保险公司赔偿额大幅上升，浛洸受益共709000元，占灾后救灾款总额的50.3%。由此可知保险在救灾中扮演的重要角色。在没有建立农村社会救灾保险体制的情况下，商业保险不是补充形式，而是主要形式了。

　　2、养老保险

　　商业养老保险出现于80年代中，浛洸镇于1989年有了个人投保，当时只有几个投保人，到1994年，已发展到数百人了。下面将各项养老保险的情况列表（见表3-2）。

　　由表中数字计算，有346个农民参加了养老保险，这说明部分农民已有了自我保障的意识。虽然投保人数相对浛洸镇有近四万农民来说是相当少，但由于这是新事物，是在大多数农民不知养老保险为何物的情况下出现的，所以这也代表了今后养老保险模式的发展方向，它为发展个人交费的社会养老保障提供了启示。依参加座谈会的农民代表的看法，如果加强宣传，让大家瞭解多点社会保险的好处，那么参加的人会更多。

　　二、社会福利的发展

　　由于社会福利资金来源的单向性，即较强调集体和政府的责任，享受的成员都承担较少的义务，所以实施社会福利项目时，如果政府的财政拨款、特别是集体有足够的资金来源，福利水平就高，相反，则没法实施福利项目。农村主要以家庭为生产和分配单位，集体经济实力不强，社会福利项目是非常少的，但近几年来浛洸镇的社会福利投资占财政支出的比例不断上升，因而福利事业有一定的发展。主要表现在以下几个方面。

　　（一）标准化的敬老院

　　敬老院是为瞭解决农村五保户的集中供养问题而设的，是农村中重要的社会福利设施，浛洸镇于1993年和1994年的两年间，共投资60万元，改建了敬老院，使原来的平房变成了现有两座两层的楼房，总面积达1400平方米，可收养150个老人。楼内设施相当完备，老人生活在其中非常便利。今年初又投资近十万元美化环境，使老人得以安居养老。

　　（二）农村模范医院的建立

　　为了使全镇人民的医疗保障落到实处，1994年，浛洸镇经多方集资，筹得245万元，建起镇医院住院大楼，面积5000平方米，使得医院床位数由原来的几十张增加到二百四十张，原来因床位缺、留医难的问题得以解决。与此同时，医院还招聘了一批有医学学历又有实践经验的医生和护士充实医护队伍，使医院医护人员达90多人。现不仅可解决本镇人口的医疗问题，还可以惠及附近几个镇。据瞭解，如此规模的镇级医院，在粤北是为数不多的。

　　（三）文化教育事业的发展

　　现代社会保障理论把文化教育事业纳入广义社会福利范围。因为社会保障的直接目的之一是维持劳动力的再生产，从而使物质生产得以持续。提高劳动者素质是劳动力再生产的重要方面，文化教育事业的发展，直接影响到劳动力的总体素质，因而当今各国非常重视文化教育事业的发展，注重教育福利的提高。现在，文化教育事业的发展水平，已经成为一个国家社会福利总体水平的重要标志。

　　1990年，镇投资30多万元，建立了卫星电视接收站和有线电视网，使原来只能看两个频道的电视节目，增加到现在的6个频道，丰富了人们的文化生活。另外，该镇还建立了文化站、电影站各一个，电影院有898个座位，每逢赶集日子和每天晚上都放映。可以说，基本上满足了浛洸镇农民的文化需求。

　　教育方面，自1990年到1994年，全镇共投资2253.6万元，用于建设中小学校舍和购置教学设备。现在实现了每个管理区至少有一间小学，学校楼房化，学生人人有桌椅。今年，通过了清远市普九达标验收。  

　　（四）儿童福利的发展

　　农村儿童福利保障，主要是实行了计划免疫，即对儿童实行针对流行病、多发病的预防接种工作。这项对儿童的服务，收费低微，有时只收回成本，在镇政府有专项拨款时，收费低于成本，因而具有明显的福利性质。近几年，随着浛洸经济的发展，镇政府的拨款逐年有所增加，因而低于成本的收费次数不断增加，儿童的接种率现接近100%。据浛洸医院免疫室的负责人介绍，浛洸镇现已基本控制住了儿童计划免疫范围内的流行病和多发病，使儿童的健康水平明显高于他们的父辈。

　　三、社会救助的发展

　　（一） 五保户供养基金化

　　五保户供养属狭义的社会福利范围，但有时亦可归入社会救助的项目。这里为了方便，把敬老院归入社会福利设施范围，把五保户的具体供养归入社会救助。

　　浛洸镇实行家庭联产承包责任制之初，由于集体经济不复存在，五保户供养出现许多问题。五保对象没有生活来源，有些村就让五保对象本人逐家收份子粮，有些村则让五保户到每家吃饭（称转转饭），五保户成了变相乞丐。当时为瞭解决这些问题，各管理区开始实行五保口粮统筹，即以人为计算单位，每人交纳一定的口粮给管理区，作为五保供养的生活口粮和费用。每年夏收及秋收，由管理区干部出面收取，使五保户获得生活保障。

　　但这种以管理区为单位的统筹办法，也有缺陷，就是由于五保户的多少各管理区都不同，这就造成了五保户多的地方负担重，五保户少的地方则负担少，有些地方甚至因没有五保户而不用负担。所以从1988年起，实行五保户供养全镇统筹。全镇所有的农业人口，每人向镇交纳一定数量的稻谷，不交稻谷，则可按市价折款交现金。镇政府利用统筹来的钱粮负责供养全镇五保户，统一标准每月发给五保户以钱粮。统筹和发放标准随全镇人均收入的提高而逐年提高，这种基金化的供养形式，使五保户生活有了可靠保障。1994年，浛洸镇的五保供养标准是每人600斤谷、300元钱。这个标准高于附近几个没有实行统筹的镇。

　　（二） 贫因户的救助

　　1、对贫困户的救助，是农村社会保障的重要内容。近几年来，由于经济的不断发展，总的趋势是贫困户在逐年减少。但由于以家庭为生产单位的分散经营模式，使农民承受各种风险的能力减少，一遇不测，就会出现新的困难户。有些农户，由于自身的经营水平差，或家庭人口多劳力少，长期处于贫困中。对这些人，政府和社会有责任给予救助，保障他们最低生活水平。浛洸镇的具体做法是个人申请，管理区证明，镇政府审批，再由民政办具体发放。发放数目从每户20元至200元不等，主要依困难情况而定。

　　浛洸镇近几年救济款使用情况如表3—3，该表所列数字包括生活救济及疾病救济两项，只是临时救济部分，定期救济未统计在内。

　　1994年救济人数及金额大幅上升，是由于“6.18”特大洪水所致。从表中可看出，虽救济标准不高，但在逐年上升。

　　2、贫困户救助的新形式——扶贫

　　扶贫，是社会主义市场经济条件下救助贫困的新形式。因为市场经济富于竞争性，在这个竞争过程中，必然暂时出现一些贫富不等的情况。让一部分人先富起来，其负面就有一部份人出现贫困。在这种情况下，浛洸镇十分注意对贫困户的扶贫工作，也就是不单给予贫困户款物，保障其基本生活，而重于帮助贫困户从根本上脱贫致富。具体说来就是帮助贫困户改善生产条件，搞好经营，从而增加收入，摆脱贫困。

　　浛洸镇的具体做法有一定的特色。这就是从街镇旁边划出一块地，投资兴建一座移民村，把确定为全镇最贫困的86户人迁来安家，以街镇的集体或个体企业为依托解决其劳动就业问题，街镇不能解决者，就帮助联系搞劳务输出。由于该镇只有零星插花式贫困户，所以这个扶贫方法可行，彻底地解决了全镇最贫困的86户510人的基本生活问题，该移民项目的总投资不过170万元，而170万元当中，有86万元即每户1万元由移民在日后的劳务收入中归还，这86万元只是以低息贷款的形式支付建房。看来镇政府投资不多，就解决了一个大问题。这值得贫困户不多的镇借鉴的。

　　（三） 政府救灾能力的增强

　　1、加强了灾害预报预测工作。浛洸镇每次洪水来临，都有预报，且准确率相当高，使大家预先做好防备工作，大大地减少了损失。据镇政府估计，1994年的“6.18”洪水，由于预报准确，大家做了充分防备工作，使损失减少了60%。

　　2、由于国家经济的发展，财力的增大，救灾标准也有了提高，使灾民恢复生产、重建家园的速度大大加快。以去年重灾区东岭管理区为例，受灾人口1500人，政府拨给灾民的款物如表3-4。

　　1982年，同是重灾区的东岭，每人只得救济款12元，是1994年的五分之一，可见政府的救灾能力大大提高了。

　　四、优抚保障的发展

　　优抚是一种特殊的社会保障，农村优抚保障的内容及对象范围几十年来没有太大的变化。只是保障标准及资金筹集方式有所改变而已。

　　1、 资金筹集的改变

　　实行联产承包责任制前，农村优抚保障是以集体经济为依托的；特别是义务兵家属中的优待，更是以生产队集体经济为基本支付主体。其他如对复员退伍军人的优待，也以集体经济为依托，这在本章第一节已有叙述。对烈士家属及在乡伤残军人的优待，除生产队在口粮、工分等给予照顾外，国家还发给一定的优抚金。

　　实行联产承包责任制后，优抚保障的资金来源开始是由管理区一级统筹的，自1989年起，实行全镇统筹，参照五保户供养统筹的办法，然后再由镇向优抚对象兑现优抚金。标准按照国家有关规定，再以支定筹。1994年，优抚粮和五保户粮合共每人统筹17斤谷，这种形式从根本上保证了优抚保障的落实。

　　2、 保障待遇逐年提高

　　随着浛洸镇经济的发展和人民生活水平的提高，优抚保障的待遇标准理所当然要有所提高，如3—5所示。

　　烈属、伤残军人、复员军人的待遇标准是按上级有关规定执行的，资金部分来源于市财政，没有新标准颁布，一般不作调整，所以出现了跳跃式递增的情况。

　　3、优抚保障的另一重要内容是退伍军人的安置。农村义务兵退伍安置是按“从哪里来，回那里去”的办法。有城镇户口的退伍军人或军队转业干部则由英德市有关部门安置。但对农村义务兵，浛洸镇采用如要在农村中招工招干，则优先考虑退伍军人的原则。1990～1994年全镇安排了12名退伍军人进入镇企业，4名招聘为镇干部，另外选用了11名政治素质好、文化水平高的退伍军人充实管理区领导班子。这种做法很好地利用了退伍军人见识广、较具现代化意识的长处。据镇领导介绍，这样的退伍军人充实管理区领导班子，确实起到了致富带头人的作用。