郑赤琰

　　当中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会第十三次会议于二○○四年十二月二十五日开始审议“反分裂国家法”草案的消息传出后，国际普遍引起关注；尤其是来自台湾的反应，更显得无法置之度外。但毕竟无法知道草案全文（没有公布），国际反应也祇是一般，即使是美国也被台湾媒体指为淡然对待其事，而台湾的反应也因人因政见不同而有不同的看法。港澳方面的反应，大概因为事前北京方面已表示这个立法不适用港澳，事不关己，连最敏感的传媒也都加以冷处理，见不到热的报导。东南亚的反应一般也祇当作是两岸关系的一件要事来报导，而且认为这个法是专门设立来应付台独的，此外没有太多其他的解读。

　　立法动机的内外在考量

　　尽管在北京发放的新闻中，给人的印象是这个草案是针对台独的，但就草案本身的名称来看，《反分裂国家法》指的应是所有分裂国家的行为都在反制之内。因为有人发放消息说此立法不包括港澳在内，而且也同时说到台独，台方的反应就更不能置之度外了。无可怀疑，就现有分裂苗头所涉及的地方还经常会提到西藏与新疆，这两地确也有分裂国家的组织，而且也受到政治的对付，可是毕竟祇有台湾不在北京政府管治权涵盖之下，近年台独声浪又一波高过一波，此次立法的动机针对台独也就昭然若揭了。

　　就立法针对台独来说，这个动机既有内在的考虑，也有外在的考量。就内部考虑方面显然也回应了胡锦涛接棒后所强调的，全国上下要提升执政的效能。有感于原有的“行政”处理不足以威慑分裂国家行为，有必要采用立法加以补足，不足的想法可有多方面考虑。一般现代化的政府管理，以法制为主，行政为副。行政执行往往还得由法制来加以规限，否则便有滥用权力的危险。行政人员也祇有在非常特殊的情况下，可使用一般所说的“变通”权力（discreational power）。当然，面对战争这么大的“凶器”，时间是非常关键的，因此一般的做法都会给予最高行政首长对外“宣战”的权力。但这做法原则上仍属于“变通权力”，而不是全权负责。即使是英美国家也都如此。

　　其法制的主要理性基础是基于战争那么大的责任与后果，权力的使用不能大意。何况维护国家主权完整已成为自十九世纪以来考验一个政权存没的最严重条件之一，清政府是在列强侵凌下丧权辱国而被推翻的，民国政府也是被日本侵略节节败退而被引发起来的“全民救亡运动”搞到执政威信被严重动摇的。连续两个政权都因为维护国家主权无能为力而误国误民，主权丧失也就成为非常敏感的政治议题。也难怪邓小平临走前还留下重话说是台湾一天不统一，国家领导人便没法安睡。有了这个政治背景，把维护国家主权的责任加以法制化，像英美那样把重大的权责放在立法机关的“全国人大”，是执政法制的进步，不是倒退。

　　对外的考量方面，台独力量处心积虑要用公投制宪以全民复决的方式通过法理的台独，这明显是用民意基础来肯定独立，以便争取国际的认同，或是藉此堵住国际舆论，以为国际舆论无可能反民意。在台独人士心目中，以为北京政权自己表明共产党专政，没有民意基础，因此对这民意牌无法挡。可是国际法中有关建立邦交承认一个政权的合法性，并不以一个政权如何建立为原则；何况在国家主权至上的原则下，不由他国干预内政。即使很希望一个政府的产生最好要有十足的民意基础，但希望归希望，现实都不由他国置啄。祇有这个政权能有效管治，才是建立邦交的最大考虑，建交等于承认其政权的合法性。就以美国为例，既然中美已在一九七九年正式建立邦交，北京政权在美国心目中的合法地位也就建立，由人大制订的“反分裂国家法”的合法性也就无从置疑。

　　就以美国来说，既然连美国也可有“与台湾关系法”，北京的考虑也当然不能没有反分裂法。这次反分裂法之所以与“国防白皮书”一道公布，可见这立法是置于国防概念下制订的。既是国防，也就有对外的意义。不言而喻，美国用“与台湾关系法”来对台作出防卫承担，北京制订这反分裂法的意义不但针对外国的干预，同时也针对国人的反国家行为。虽然台湾有人指出：北京治权不到台湾，无权立法来管台湾。可是，现有的中华民国宪法不也是主权涵盖整个大陆吗？事实上管不到大陆，但法理上却没有放弃大陆（除非重新制宪加以放弃）。同理，北京照样可以立法涵盖管治台湾。在事实上现在管不到台湾，但一旦台独而引发战争，也得先行立法来处理这些“叛国罪”（分裂国家可属叛国罪），否则占有台湾后再来立法，那便犯了“法律不咎既往”的原则。因此可见，这反分裂法的制订为下步收回台湾作准备。

　　立法不仅有制裁功能更有阻吓功效

　　谈到立法反制分裂国家的功效问题，在台湾有言论指出，北京管治权不到台湾，而中华民国与中华人民共和国两个政权又互不隶属，管不到台湾，其功效也就等于零。这说法就事实来论，眼前确是如此。但就北京的政治立场来论，台湾属中国领土主权的一部分，凡是与北京建交的国家也都承认了这点。为了维护国家领土主权完整，立法加以规范便顺理成章了。再说法的制订有多种功能，对于一般不犯法的人，法的存在似乎与其无关，但一个社会有法与无法，情况大不相同。若犯法的人没法加以制裁，便会助长乱源。可见法的功能不但在于制裁，而且也有阻吓与威胁的作用。对台湾来说，现在管辖不到不等于全无阻吓作用；何况一旦犯法，即使仍未归案，以法的精神来论，捉不到人归案，不表示不要法；何况一旦台独已造成分裂国家的事实，北京大可宣判台独组织与其人员为“通缉犯”。这些人与其组织在台湾虽拿你没办法，但祇要他们走出台湾便因其被判为通缉的身份，而令到接待国不得不再三考虑是否让其入境。

　　就拿李登辉访日的例子来说，如果依法依事实被北京判为“通缉犯”，日本作为与北京有邦交的国家，是否能如此轻易把他视作为一个平民身份的旅客来看待，便很成问题了。因为分裂国家不是一般的政治异见分子与政治犯，一般政府除非企硬立场要与当事国硬碰，否则不会去冒犯，因为犯人已成为国家存亡的最危险者、当事国也会尽令一切能力加以绳之以法。如果不想外交破裂，如果不是因为特别的政治理由，谁会甘愿去顶撞？过去因为没有此法，西藏、新疆与台湾的分离势力可以到国际上去高调搞独立，甚至还被公然支援武器。有了这立法，其显着的功效在国际上也会立竿见影。原有的政治异见分子的身份，人权受迫害等种种政治庇护的身份，都因为分裂国家的罪名而被否定掉。

　　美国反台独有其法理上的考虑

　　有见及此，美国也早意识到这点，因此连番反对台独，因为台独就是改变现状，改变了中华民国与中华人民共和国存在了超过半世纪的内战的现状。内战不是分裂国家，严格的国际法意义下视其为争夺政权。中华民国在原有宪法上与中华人民共和国有同等的权利可打倒对方，这是内战的意涵。可是一旦放弃中华民国的宪法与其涵盖大陆的主权时，那是把中国的领土从中国的主权中拿走。这是永久的分离，内战的法意也就结束。美国也就再也不能以法来视两岸为“内战”的事实去看待，之后任何接待被分裂法判为犯人的做法，将会变成反中国而不是对中国政府不友善。到时美国也不得不考虑对方若以牙还牙，把美国通缉中的要犯如拉登之流也加以接待时，国际秩序与法制将受到大大干扰。由此可见美国反对台湾正名与去中国化的台独布署，有其法理的考虑，不纯是政策上的问题。单是这点，这个反分裂国家法的功效是不容否认的。

　　民意基础与依法办事

　　谈到这个法的运作程式，根据有限的官方新闻简讯，说是有了这个法后，原有由最高行政首长处理两岸高危事件的做法，将会有具体的法律程式，即原有单一行政处理已加上一项立法规范。据报导指出：一旦要执行反分裂法的行动时，例如开战，须在全国人大或其常委会讨论给与通过，然后才交由行政机关去执行。这个运作程式也有多种考虑，最大的考虑应有两点：

　　第一是通过立法，行政与司法通过对此事的参与而加强内部的意见整合。对于那么严重的国家分裂事件，在处理上无论是权力与责任都是极之重的，而且后果也难以预测，因此必须要国家三大执政机关严密配合。不整合内部团结，一旦克服不了问题，内部咬不咬弦的问题不得不预先考虑与布署。

　　第二是通过立法与司法两机关的处理具有两大意义：即民意基础与依法办事。由人大去界定是否已具备“分裂国家的犯法行为”，既有透明度也有民意基础。因为全国人大是代表全民的立法机关，由其参与其事，可加强全民的认同。即使有人对人大的民意代表性有保留看法，但就国家制度各有不同的国际事实来论，在主权平等的规范下，凡与北京建交的国家都不会否认全国人大代表全民立法的法律地位。至于依法处理的做法，表示了严肃对待其事，在原则上，是体现了理性与安定的想法。由于过去曾有过“无法无天”的经历，外界对于改革开放后所强调的法制改革，有人抱怀疑态度，但从“发展要有个过程”的理论来判断，很多法律界专家都肯定了其进步的一面。不是“一蹴而就”的进步，是点滴累积起来，不是全面等量齐观，而是有缓急之分。在打击严重犯罪方面，有刻不容缓的表现，对外经贸的立法与执行，也有严谨的表现。当然，不足够的地方仍多的是，但其立法与守法的决心，不可低估。

　　就这点来说，台湾的法律界也不乏持这种看法的学者专家，陈长文（前海基会秘书长、法学敎授、律师）在二○○四年十二月二十六日发表于《中国时报》的文章便针对《反分裂国家法》发表他的看法：对法律角色日重的中国大陆而言，一旦反分裂、反台独化身为“法律时”，若行政系统不依法作为，则将同时面对国内的“民族主义压力”与“违法压力”。换言之，对大陆当局而言，面对台独“不作为”的可能性，几乎不存在。在香港，专攻中外法的学者，也不乏持相同看法的人。以香港的经验印证，回归后的七年，《基本法》的法律运作程式也逐渐突显出来，已成为中港政制发展互动的重大依据。一旦政制发展起了争论，人大的释法也就循用了法律程式的法治精神，取代以前的领导说话算数的人治作为。

　　台湾的反应

　　最后谈到台湾方面对这《反分裂国家法》的反应，大抵可分政治与学术两方面来看，前者的反应又可分泛绿与泛蓝两种不同的取态。泛绿是愈倾向去中国化与台独的，便反应愈反感。台联党的发言人在倾向他们政治立场的媒体上表示了他们反对的看法，主要观点认为中华民国是主权独立国，不由大陆立法管制，认为这是大陆打压台湾的又一动作，是为其武力攻台制造法理。代表民进党的台独委员也都提出反对声音，观点大致和台联要员的观点一致。不过在民进党内不同意把台独当成政治运动的要员也借此事说明瞭他们的立场正确，即过分挑衅大陆对自己不利。一向高调唱台独的吕秀莲则主张以牙还牙，立法相抗。代表陆委会发言的吴钊燮主委则认为此法为大陆的“国内法”，用“国内法”来规范与定位两岸关系，不但是改变两岸现状，而且也有违两岸和平发展与恢复谈判的国际期待。

　　至于泛蓝方面的反应则喜忧参半。喜的是台独运动这下子可要面对险恶的形势了，也证明瞭台独无险的估计是祸国殃民的。新党主席郁慕明更直指此法有利于泛蓝一贯反台独、坚定维护中华民国宪法的立场。马英九则指出，此时此地立此法，会更挑动台独运动的反弹，对两岸和平发展不利。

　　学界方面的反应，大体也都可分为正面与负面的看法。正面的看法认为有这个立法比没有好，有了反分裂国家法便有法可依，起码可有什么是“分裂国家”的透明条文，用什么制约方法也都会宣诸于法，这样便会减少了如美方说的“踏到地雷”的危险。也有人指出：反台独不等于反台湾，祇要台湾不走台独之途，不支持不主张台独的人，不必为此立法感到不安。负面的看法，则认为此立法明显是冲着台独公投立法而来的，而美国近期也都频频用上法律观点去讨论两岸关系与美国的参与问题，甚至还强调“改变现状”与否，美国自会有定义。中美台三方显然已登上了迎面对冲而来的火车，而且还加速行驶。呼吁三方应下车来谈谈，这是吴玉山的看法，也很有代表性。两岸研究资深学者邵宗海则更指出一点：此项立法讨论过程将是一项北京对大陆人民全面的“思想敎育”，千万不要低估这个思想动员的后劲，将会造成对台湾很强的冲击。

　　(原载《中国评论》二○○五年三月号，作者系政治学者、香港中文大学荣休敎授）