梁镰銮

　　围遶能源资源和环境保护，政府和社会各方面进行了积极努力，已取得了阶段性成效。但是要实现“十一五”规划提出节能降耗和污染减排这两个约束性指标，促进经济社会又好又快发展目标的任务是十分艰巨的。温家宝总理近日在全国节能减排工作电视电话会议上强调“对恶性排污行为实行重罚，严重的要追究刑事责任。”同期，广东省黄华华省长为此也在全省节能减排工作电视电话会议上提出了重点要搞好六方面的工作，其中之一是“要狠抓污染减排和环境保护”。这说明，中央政府和省政府都高度重视环境保护问题。

　　目前，全国环境保护的形势仍然非常严峻，甘肃省天水市查处了嘉士伯奔马啤酒厂十多年来在无任何污水处理设施的情况下长期向渭河直排生产废水的恶性“水污染事件”。今年广州市在“猎污2007”西部水源专项执法行动中发现：广州茅山肉联厂利用私设暗渠偷排生产废水；美晨股份有限公司故意不正常使用污水处理设施而直排生产废水；上海国福龙凤食品有限公司广州分公司超标偷排生产废水并拒絶执法检查等恶性案件；以及另外12家企业的偷排生产废水案件，致使水源严重污染；还有广州番禺区南村镇14家未办理环保审批的非法企业偷排生产废水。力创环保模范城市的广州尚且有如此众多的环境违法案件，其他市县的情况更加令人担忧。究其原因，仍然是排污企业的趋利本性、守法成本大大高于违法成本、地方保护主义干扰和环境执法力度偏软等所致。

　　广东省2005年查处环境违法案件5000多件，罚款4000多万元；而2006年提高了环境违法罚款额度，全省环境保护行政处罚金额首次突破1亿元。广东省由于不断地提高了环境保护执法力度，在2006年全国的污染物排放总量不降反升的严峻环境形势下，取得了单位生产总值能耗和单位工业增加值能耗在上半年均同比下降了2.7%的基础上进一步下降，二氧化硫和化学需氧量排放总量分别下降2.1%和1.2%的好成绩。去年广东省人均生产总值为3509美元，而根据“经济发展不同阶段对应环境质量变化”的库兹涅茨环境曲线来看，历史上发达国家大都在人均生产总值6000美元以上时，纔可能出现从经济发展初期环境质量随经济增长而不断下降甚至恶化后转入随经济发展环境质量逐步改善的拐点，美国的拐点是10000美元。目前广东省的环境形势已出现趋近拐点的迹象。我国社会主义制度远优于西方资本主义制度，特别是现在已走上了践行科学发展观和扎实推进社会主义和谐社会建设的发展道路，广东省只要在政府和社会各方面继续下决心争当环境保护工作的排头兵，首创在较低人均生产总值下真正出现拐点是可能的。在现有环境法律、法规体系下是可以把辖区内的污染减排和环境保护工作做得更好的。据此，提出以下几点建议：

　　一、强化省级环境保护行政主管部门（省环保部门）职能

　　
《中华人民共和国环境保护法》规定：“县级以上地方人民政府环境行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”这体现了环境保护工作的层级负责制，是实行环境保护工作垂直领导体制的法律依据。为了根除地方保护主义对环境保护工作的干扰，应强化省级环保部门的职能，在省辖区范围内实施“半垂直领导”。近期国家环保总局已建立了西北、西南、东北、华东、华南五大督查中心，以加强对省级环境保护工作的督查，并在“十一五”期间构建完备的环境执法体系，建立健全国家、省、市三级环境监控中心。湖南省已率先于2007年1月1日起成立了省级环境执法直属支队，负责长沙、株州、湘潭三市环境执法问题，三市不仅由当地环保部门监管，也由直属支队监督，以解决长期存在环境执法难问题和遏制地方保护主义对环境保护工作的干扰，取得了良好的效果。鉴于广东省各市县正面临着自身工业发展及承接珠三角产业转移时期，狠抓环境保护显得特别重要。建议省委、省政府更加重视加强对省环保部门的领导和支持，强化其职能，积极发挥和用好现有的环境法律、法规和条例，力争省辖区内环境质量得到更大的改善。具体做法：

　　1. 建立省级“环境综合督查队”。在不增加或少增加编制职数原则下，从现有架构中整合组成一支10人左右的精干的“环境综合督查队”。由省政府和省环保部门授权，对省辖区突出的环境问题进行定期或不定期、或明或暗地对各市县的宏观环保工作独立督查，也可对企业进行检查，及时发现各种环境问题报省环保部门备查或处理。尽可能地遏制地方保护主义对环境保护工作的干扰。

　　2. 加强对各市县建设项目准入审批权的监管。省环保局是全省辖区环境质量的卫士，法律已赋予其对全省各市县环境质量负完全的责任。所以省环保局也应责无旁贷地管好各市县的环境保护工作，特别要把紧属于带排污建设项目的准入审批权。虽然现行体制下无法实行“垂直领导”制，但在现今大量新科技的支撑下，只要有决心，是可以把这方面的工作做得更好的。

　　一是建议修订和补充广东省制订的《广东省建设项目环境保护管理条例》（2004年7月29日修订）中第九条所引申的《广东省建设项目环境保护管理分级审批管理规定》（粤府［1994］123号），增加“属于地（市）环保部门负责审批的建设项目的审批结果需报省环保部门登记备案，省环保部门可更正或否决下级环保部门不适当的审批意见”内容，以保证省辖区内环境容量的合理分配和科学地实现污染物排放总量控制目标，也有利于排权交易的实施。对建设项目环境影响评价审批权的监督亦与此法相同。

　　二是对各市县负责审批管理的建设项目实施“建设项目年审制”。有“环境行政执法与刑事司法相衔接工作机制”配套，使对各市县负责审批管理的建设项目的宏观监管成为可能。规定对各市县负责准入审批并经省环保部门备案的建设项目实施“建设项目年审制”，审查项目建设期及运行一年后的执行情况。由各市县环保部门和相关企业进行自查和自行纠正，向省环保部门报告及备案，省环保部门可进行随机抽查。凡经抽查或媒体公众曝光检举的有关项目准入审批和执行中出现的违法行为，应依法给予严惩。

　　二、建立实施污染减排的长效机制

　　现有的环境法律法规对环境违法行为的罚则基本上都受计划经济时期公有制经济下“罚款也是公款”意识的影响，罚则过轻，目前根据《行政处罚法》第九条“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”规定，即使企业向大气违法排污，原则上最高也只是给予10万元处罚。高污染企业每吨废水处理成本平均在2元左右，而目前排污收费标准也只相当于政府投入治理环境成本的20%左右，企业从不合理排污收费中获得大量的不合理利润，极不公平。在社会主义市场经济模式下，应把环境视为一种具有实际经济价值的公共资源，环境违法行为实质上是一种非法侵占和破坏公共资源的犯罪行为。随着环境资源价值的不断升值，必须不断地加大惩罚环境违法犯罪行为的力度，使企业的违法成本大于守法成本。从而促使企业转向愿意实施“生产审计”、“清洁生产”等措施，并从“节能降耗、污染减排”中提高经济效益。

　　（1）环境违规与环境犯罪行为的界定。全国人大和全国两院均可对“破坏环境资源保护罪”进行司法解释。如把违法审批建设项目、不实环评、虚假环评等行为可视作“玩忽职守罪”、“滥用职权罪”或“提供虚假文件罪”。而把乱垦伐森林、乱开采矿物、乱占农田、乱采河沙等破坏生态环境和恶性排污行为，有意停用治污设施而偷排、私设暗渠（管）偷排、瞒报虚报排污量等可视为破坏环境资源保护罪，按情节严重程度量刑，并同时处以相应的高额罚款，以起禁止作用，降低破坏环境犯罪案件数量。而对由于疏忽的申报程序错误、无意出现的短暂漏报、意外产生的暂时超标排放等可视作环境违规行为而按行政处罚处理。

　　（2）合理提高排污收费标准和提高恶性排污行为的罚款额度。现行排污收费和超标排放罚款额度过低的现状必须改变，建议通过修订《排污费征收标准及计算方法》（2003年7月1日实施）来实施。该法中的“污染当量征收标准”应是一个随环境资源价值的提升而提高的可变值，当时的污水排污费是每一“污染当量征收标准”是0.7元；废气排放费是每一“污染当量征收标准”是0.6元。目前应提高5倍，即分别为3.5元和3.0元才较为合理。对于超标排放污染物应从原来按相应排污收费额提高一倍改为提高5倍，即分别为17.5元和15元，以提高企业的违法成本，迫使企业积极治污和减排。排污收费合理提高后，政府才能在环境整治和加大环境执法力度方面增加资金的投入，把环境保护工作做得更好。

　　（3）建立环境行政执法与刑事司法相衔接的工作机制。我国已开始了逐步加大执行“破坏环境资源保护罪”条款的力度，但未能做到规范化。最高人民检察院贾春旺检察长于今年3月29日提出“要求各级检察机关更加重视对破坏环境资源犯罪的打击，落实和完善行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，对涉嫌犯罪的坚决批捕和起诉，对以罚代刑的坚决监督纠正。”省政府可借此契机，首先在省级层面由省环保部门、省检察院、省人民法院筹建一个跨部门工作小组，用新思维研讨制定与此相关的工作机制，通过试行，总结经验，使之完善。

　　三、以信息化技术促进和提高环境保护工作效能

　　我国将实施《环境信息公开办法（试行）》，污染企业将被强制公开环境信息；2008年将开展全国污染源普查，借此契机可制定全国、省、市、县污染源分布图和相应的各种环境质量图。这些措施将全面提升我国环境保护工作的监管水平，提高媒体与公众对环境保护工作的参与程度。这些都需要信息技术和其他新技术的支持，省政府需加大对环保部门信息化建设的力度。目前省政府许多部门都在加快信息化建设，大大提升了各部门的施政效能，广东省科技厅实施的“广东省农村信息直通车工程”做得很成功。为了保证政府有关部门的协调合作和节约资源，应努力整合政府各部门的信息资源，以便做到资源共享。

　　

　　（2007年6月1日）