吴厚德

　　去年10月8日中共中央十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会的伟大蓝图，从一个概念转变为制度构建，从一个提法确定为战略任务和奋斗目标。它不只是局限于政治领域的事情，而是渗透到经济社会的多个方面与多个层面，实质是一个新思维。构建和谐社会概括起来，主要包括纵的和谐社会和横的和谐社会。从纵的方面说，它包括中央与地方、上级与下级、领导与被领导、母公司与子公司等的相互关系；从横的方面说，它包括人与人、人与社会、人与自然、经济增长与收入分配、农村与城市、地区之间、企业之间等的相互关系，在这些相互关系中，集中体现为人与人的和谐、人与社会的和谐、人与自然的和谐，“三者”和谐都是以人为核心、为圆心，用今天的话来说就是以人为本。其重心就是要处理好人与人之间的相互关系，人是构成社会的细胞，是生产力三要素中最活跃、最革命、起着关键性作用的要素。解决人与人之间的和谐关系，其核心是利益均衡；解决人与社会的和谐关系，其核心是权利与义务的对称；解决人与自然的和谐社会，其核心是发展与资源、环境的协调。

　　财政相对于和谐社会这一目标来说，是一种工具和手段。作为工具，财政功能是有限的，不是无限的，它既不能“缺位”，也不能“越位”，财政的基本职能是向全社会公民提供和分配社会公共产品，也即分配公共社会资源。它的使命是防范和化解来自多方面的公共风险，它和和谐社会这个目标是相容的、一致的。当前社会中存在着很多不和谐的因素—公共风险，比如收入分配不公、城乡差距越来越大、城乡居民在教育、医疗、就业等方面存在着不平等的制度安排，官员腐败日甚等等。这些公共风险涵盖了经济、社会、政治、文化等诸多领域，这就要财政来发挥作用。

　　一、 充分发挥财政的调控功能

　　1. 总结经验教训，改变传统的思维模式与方法

　　国家发改委主任马凯在今年1月12日的一个经济形势报告会上表示，据初步测算，2006年全年国内生产总值突破20万亿元，增长10.5%。但经济增长速度偏快，付出的代价过大，不稳定，不协调的因素较多，主要是经济过热，结构不合理。必须通过税收政策和国债政策，抑制过剩产业和过剩产品的生产，加强薄弱环节，特别是农业基础依然薄弱，促进企业提高自主创新能力，扩大国内消费。在社会总需求（投资、消费和出口）中，当前我国消费需求是总需求的47%，还不足一半。制约消费要求的深层次的原因在哪里？贫富分化大，降低国民消费是其真正的原因。拥有80%存款的20%人群并没有我们期望的产生极高的消费率。凯恩斯的边际消费倾向递减规律表明，收入越高，消费比重越小。客观事实也证明，我国占城市人口的10%的最低收入阶层，他们的消费率已达到96%，占城市人口20%的低收入阶层，他们的消费率也达到90%。问题在于我们只注意了“关键的少数”（即20%的高收入阶层）与“次要多数”的关系，只注意了拉动经济增长这一单一指标而忽略了和谐社会的其他指标，如增长与分配、城市与农村、人与自然等这些和谐社会所必需关注的一系列指标之间是否和谐的问题。其结果必然是只瞄准拥有财富的20%人群，这20%的人群就成为我们启动消费需求的“关键性少数”，我们的一切研究与出台的政策措施实际上都围遶着这“关键性的少数”在做文章，而占80%的人群被有意无意地忽略掉了，农村自然环境保护、就业等人们赖以生存的条件被忽略掉了，由此产生一系列的恶果—公共风险，如少数富有人占有大量的地建设豪华住宅，大炒房地产投机生意，从中获取暴利等等。也由此引伸了诸多弊端—贪污贿赂等诸多案件，平均以每年22%的速度增长，查处的贪官们的数额越来越多，职位越来越大。我们必须不断总结经验教训，转变陈旧的思维方法，改变过去思考问题的方法—重政治轻经济、重稳定轻和谐、重城市轻农村、重强势群体轻贫弱群体等的计划经济思维模式。

　　2. 在措施上，要切实加大对“三农”的投入，扩大补偿范围，加大补偿力度。通过财政补贴、财政担保等形式，调动龢利用金融资金支持“三农”，争取在2007-2020年的期间，国家每年应拿出15%左右的财力用于农业，使农业发展上升到一个较高水平。

　　3. 财政应做好国民收入的初次分配和再分配的工作，使人民群众的收入有较大增加。应当改变靠压低工资来降低成本的传统做法和我国以有丰富的廉价劳动力为荣的陈旧观念，提高工资比重。

　　4. 通过对企业减税和支持自主创新，使企业产出更好更多的产品，刺激消费、激活国市市场。这是真正解决中国经济虚火的、也是扩大国内消费，构建和谐社会的良方。

　　二、财政承担改革成本，推进各项改革 

　　为了巩固和发展改革以来所取得的成果，为构建和谐社会创造良好的环境条件，我们必须马不停蹄地推进各项改革，如农村改革、行政体制改革、国企改革、银行改革、财政体制改革、教育改革、医疗体制改革等等。这些改革都需要费用，财政应承担改革成本。多年来我国的改革实践证明，改革的进展如何，取决于政府财政承担改革成本的能力，改革成本必将落实到财政头上，改革成本属于社会成本，也即公共成本。改革成本是很难转嫁给社会成员的，但并不意味着改革成本完全由财政承担，政府承担的改革成本应是一个边际量，即指超过社会承受能力的改革成本，而不是全部改革成本。财政兜底实际上是一个边际概念，不是全部成本。改革成本在政府和社会成员之间如何分配？如何形成一个合理的改革成本分担机制对改革过程是否和谐具有决定性的作用。把改革成本过多地推给社会成员负担，会引起矛盾激化，甚至会演变为社会冲突（如要不要加收管道煤气的初装费等，引起广大居民的强烈关注）。因此，寻求一个合理改革成本分担机制就成为政府财政的一项重要任务。

　　三、 加快财政体制改革步伐 

　　加快财政体制改革应着重从财政收入、财政支出和财政管理三个方面着手。

　　在财政收入方面，必须不断完善规范的财政收入机制。我国财政收入几年来出现较大幅度的“超收”，但其“超收”收入未能真正使广大人民享受改革所取得的成果，甚至还片面、单纯地追求收入超收、“应收超收”、“鞭打快牛”的局面，导致我国资源环境不断恶化。地区之间盲目竞争和重复生产，使投资超速居高不下难以控制的重要因素，这与我国GDP快速增长是一脉相承的。表面上财政收入多了，但实质上我们却付出了重大的代价，引发资源、环境之间矛盾日益尖鋭，节能减排形式十分严峻，改革成本倍增，企业偷税漏税以求生存等诸多社会矛盾。为此，在财政收入领域方面必须深化改革：

　　1. 促进企业调整技术结构和转变增长方式。加快增值税生产型向消费型转型的步伐，以加快我国提高技术产业和装备制造业的自主创新能力。

　　2. 免征银行个人利息税。与现实物价水平相比，去年下半年以来，物价上涨幅度大于银行存款利率。银行存款实际上是负利率，还要再收利息税，就等于老百姓存款在银行不但拿不到利息，还要掏钱补进。取消利息税，有利于激活当前国内消费。

　　3. 本着财权与事权相统一的原则， 给县、乡政府以更多的财权。我国正处于转型期，百业待举。地方财政收入不仅无积余可言，而且赤字累累，债务负担重。全国2800多个县（市）中，有超过1/3的县级政府面临财政赤字，目前又砍去1/3的财政收入，其困境可想而知。全国现有38290个乡镇，大约2/3的乡镇财政债务负担沉重，平均每个乡镇财政负债400万元左右，有的乡镇债务负担已经相当于本年财政收入的70%左右。为了弥补财政赤字，乱收费一时风行，引起老百姓和企业的不满，社会矛盾加深，不和谐公共风险加剧。地方政府的生存和作用需要财政支撑，为此，我们必须改革现行权力主导型的分税制体制，彻底摆脱“统制观”。分配本身是生产的产物，那么只有不断地发展生产，加强国民经济基础产业的发展，增加对县级以下地方政府的投入，让地方政府有更多的财力去发展地方经济。地方经济只有得到更多的财力支持，才能不断发展生产，才能不断改善分配，提高分配水平。建议每年从财政收入的增量中，拿出20%左右支持地方政府去发展经济，并每年以增量财力的10%的幅度作为制度安排下来，形成长效机制。此外，要实行财政转移支付公开化、明细化，并接受国民的指点。

　　在财政支出方面，重点放在改善财政支出结构。对于经济过热的部门（比如钢铁、水泥、汽车、电解铝、纺织、房地产等产业），财政支出要压下去；对于广大群众十分重要解决的民生大事，如就业、教育、住房、社会保障、医疗等，属于公共财政范畴的公共产品和公共服务要大力支持，加大财政投入力度。集中力量，一个时期重点解决一两个主要问题。当前要特别解决就业、教育、看病难和企业职工基本养老的保障等问题。

　　此外，要从根本上、源头上减少政府行政次级，从现行五级政府级次逐步减少为三级政府级次，以便节约更多的行政经费，减少行政成本，腾出更多的财力投放于民众需要的公共产品和公共服务项目中去，才能更好缓解群众的需求不足与社会矛盾冲突。

　　在财政管理方面，必须执行党的十六大报告中提出的“完善决策和管理制度”。完善预算决策制度就是要搞好预算编制制度，要打破  传统的做法，借鉴外国的经验，把预算部门从财政部门中独立出来，使决策、执行、监督三者相分离又相互监督制约。把预算部门独立出来，财政部门可以专管预算收入和预算支出的组织执行，打破过去长期以来财政部门既当裁判员又当运动员的传统做法。美国就是总统办公厅下设办公室编制预算，国会批准预算，财政部执行预算，效果很好。把编制预算部门从财政部门独立出来，可以大大提高预算编制的科学性和预算执行的效率性。

　　（2007年1月31日）