吴厚德

　　构建和谐社会，其重要内容之一就是要让人民群众能“安居乐业”。安居乐业是民生问题。关注民生问题是党和政府一贯的执政思路。“安居”就是要让广大人民群众“居者有其屋”。解决“安居”问题，就必然要涉及到房地产产业和房地产市场。党和国家都十分重视这件大事。从2003 年的房地产调控，到2005年的“国八条”、“七部委新政”，2006年的“国六条”、 “九部委意见”，上至中央，下至百姓，人们期望看到的是彻底解决长期以来房地产领域的诸多顽症。

　　一、房地产领域的顽症

　　这些顽症主要表现如下：

　　1. 空置房多，房价猛涨。从国家统计局和央行瞭解到：2006年春天，全国商品房空置面积1.23亿平方米，同比增长23.8%，占房地产市场的26%，大大超过了10%的国际警戒线。但奇怪的是房价不但没有下降还一路飙升。尤其是深圳，2006年5月5日，深圳市国土资源和房产管理局发布统计报告，今年第一季度，深圳关内商品住宅价格平均月比上涨35.46%。涨幅惊人，从而引发了“三年不买房的运动”。这场运动从深圳迅速波及全国。深圳和上海的房价大约是年租金的25—30倍。与国际上合理的房价高出2—3倍。从全国范围看，近70%的居民面临着买不起房的困境局面。

　　2. 开发商囤积土地，待机获取高额利润。

　　开发商通过囤积土地达到垄断房价。广东一著名房地产企业在广东省一县级市以每亩3万元的价格圈了一万亩地。由于这个数字远远超出广东省下达的新增配额，这个房地产企业累计只有3000亩土地办出手续，其余以租用形式使用。虽然还有7000亩土地没有办出手续，但这些土地实际上已经属于这家房地产企业。此外，还有六、七个开发商在这个面积不大的小城里圈地，总面积达三、四万亩，相当于一个镇的土地面积。目前，广州开发商手头有大量的土地储备，影响着宏观调控的效果。根据合富辉煌市场研究部的不完全统计。2004年“8.31大限”之后，开发商手上在十区范围内还有超过20平方公里的住宅开发储备用地，几乎比政府近期手中的土地储备还要多。房地产商除了在内地一、二线城市大量圈地之外，触角已伸向三线城市。

　　为了使土地获取较大利益，开发商必然要建造中高档住宅产品。因此，在今后两年内，完全有可能出现中心城区内只有开发商拿储备用地开发的高价位住宅供应，在郊外才有利用政府推出土地开发的中低档位住宅出售的情况。

　　3. 土地已成为地方政府的“第二财政”。

　　在现有的财税制度下，土地的增值收益是地方政府财政收入的重要渠道。城市土地为国家所有，地方政府是土地供应和商品供应的源头。土地由政府掌握，商品房入市也由政府掌握，地方政府是整个游戏规则的制定者和仲裁者。楼市的繁荣，攸关GDP的数据，直接制约当地官员政绩与升迁，使一些官员有足够的动力甘冒道德风险，作出逆向选择——想方设法推出高地价、高房价以增加土地收益，从而增加地方财政收入。

　　利益是导致一些地方政府土地违法的关键，根据有关权威部门提供的数据，2001——2003年间，地方政府的土地出让收入为9100亿元，而在1998年，这个数据仅为67亿元而已；再比较一下同期的国债收入，在实施积极财政政策的1998——2003年这6年间，全国发行国债也不过9300亿元。对比三年间的9100亿和6年间的9300亿元，足以说明土地收入在地方财政收入体系中具有举足轻重之势。据有关统计表明，在整个房地产的建设交易过程中，政府税费收入占到房地产价格的将近30—40%左右，如果再加上占房地产价格的20—40%的土地费用，地方政府在房地产上的收入将占到整个房地产价格的50—80%。相当于地方政府财政收入的一半或一半以上。而在欧美国家，地价、税费相加大约只占到住房价格的20%左右。我国房价涨了又涨，其根源就在于地方政府是头号受益者，垄断着土地使用权。

　　为什么一些地方政府能够在土地问题上屡屡违法却“我自岿然不动”？要害就在于行政权力过大。政府在其中既当“裁判员”，又当“运动员”，在土地交易过程中充当了主导作用，而这个主导是以损害农民或部分被拆迁的城镇居民的利益为基础——低标准的土地补偿和拖欠征地补偿费现象相当普遍，引起了广大农民的义愤。

　　4. 开发商极力推出大型户和豪华房，从中获取暴利。

　　在国外，多数国家住房都不超过100平方米，而来自我国统计局的最近数据表明，在国内24个大中城市里，每套120平方米以下的住房占商品房面积的比重还不到50%。开发商为了获取暴利，大力建造大型户和豪华房，以满足5%高收入者的需求而置95%居民的需求不顾。政府垄断土地供应，开发商垄断房屋供应，所有人都必须向开发商购买房屋。这种模式与香港地产模式大致相同，很可能是模仿香港。而内地政府之所以模仿香港模式，乃是看中了香港模式的一个巨大的优势：它能给政府带来巨大的财政收入。香港政府的最大宗财政收入就是售地收入，目前内地各城市的收入结构也基本呈现这种特点。也正是这一点 ，一些地方政府成为房地产市场上的一个完全的逐利者，因此，香港模式的基本特点就是：高地价，高房价。这种模式在内地所产生的经济后果是：大量低收入群体买不起房而成为“房奴”。但是，香港模式除瞭高地价和高房价外，还有一个显着特点：住房高福利，即香港一半以上的中低收入民众可以通过住房保障体系来解决住房问题。为达到这一目的，香港历届政府通过出售土地套取的利益，其中有一部分变成了低收入者的住房福利，这是对香港房地产模式的一种矫正。不幸的是，这一点却被内地各级政府有意忽略了。廉租房几乎没有，经济适用房比例低下，也就是说，内地只模仿了香港模式的前半部。却忘记了香港模式的后半部——住房高福利。

　　二、问题的症结何在

　　为什么在我国现实生活中房地产领域出现上述诸多顽症？影响房地产发展的要素主要有两个：一是土地，二是资金。这两种要素在我国现阶段的条件下都是竞争不充分的。土地是政府批的、垄断的，政府只向开发商供应土地。资金是银行贷的，市场在其中起的作用不大。收入分配、土地和资金市场缺乏竞争，金融市场没有更多的投资渠道，银行为了获取更大的利益，投资房地产开发是首选目标，银行70%左右的资金都投入这一领域。2006年以来我国房地产的不良贷款高达1093亿元。开发商资本负债率达到70%以上，严重地依赖银行贷款，这就为今后形成金融风险埋下伏笔。

　　各地政府在住房市场化改革的名义下，把几乎所有的市民推进房地产市场，而这个市场却已被政府强制推到了一种高地价、高房价的非理性的机制，使广大低收入者无力购房，望房兴叹。这就是住房问题之所以成为一个复杂的社会、政治、经济问题的症结所在。中央政府多次进行的宏观调控成效不大也证明，只要现有的房地产模式不变，房价飞涨，中低收入阶层买不起房地的格局，就无法从根本上得到解决。

　　三、解决问题的思路

　　解决之道就要抓住城市房地产发展的“牛鼻子”，建立一个合适的房地产运营的游戏规则。在这个游戏规则里大家都得到真正的健康发展，说到底，就在于改革城市居民住房模式。

　　在我们的现实生活中换个角度观察，可以看到，农民住房问题为什么不成为社会问题，根本原因在于，农民可以以非常低廉的成本获得属于自己家庭住宅地，房屋成本完全可以控制和接受。当今城市人口解决住房问题，也可以参考这种古今中外通行的模式。向农村发展，为城市化的扩张提供更加广阔的空间。为此，必须进行土地制度改革，土地制度改革的关键就是政府应作出选择，舍弃自己的既得利益，以民为本，特别以中低收入居民的利益为主，以公共利益为其唯一追求目标，彻底放弃作为一个垄断性“商人”在土地市场上逐利的角色。必须限制政府行政权力，解决土地违法，实现中低收入家庭“居者有其屋”。为了实现这个目标。必须正确解决以下几个问题：

　　1. 构建我国城市居民二元住房体系 

　　“二元”是指市场化的商品房和非市场化的公共房幷存的住房体系。“二元”体系把住房分为商品房和公共住房两个系统，商品房的建造，分配、价格、调节由市场供求关系决定，其核心是效率问题，对象是中高收入尤其是高收入阶层。公共住房的建造、分配、价格、调节直接由政府负责，对象主要是中低收入阶层，其核心是公平问题。为此，必须正确处理好政府与市场的关系。市场调节的原则是追求利润最大化，从而在住房分配上是按照“出高价者得房”的规律。市场竞争的结果必然使房地产市场中的弱势群体，低收入家庭被排斥在自购住房之外。

　　市场难以兼顾社会公平的原则，这就需要政府出面，发展以保障居民基本生活住房需要为目标的公共住房系统。政府可以直接运用手中的行政权、财权和土地供应权，帮助低收入家庭提供大量的住房福利，政府有责任从卖地的收入中提取一部分来弥补因地价提高对低收入家庭造成的经济负担，补偿的方式，可采取租房补偿或资助兴建廉住房。

　　由于地区发展不平衡，房地产市场不是一个全国性市场，而是一个分散的区域性的市场。这就决定了中央政府不可能像调控股票市场那样，撇开地方政府而搞“一刀切”，而是要因地制宜。因此，地方政府在调节房地产市场方面起着重要的角色。

　　2. 专门成立发展公共住宅为职能的机构

　　一旦政府直接参与投资经济适用房和廉租房的建设，那么住房结构、地价和房价等问题便可以逐一化解。它解决了两大主要问题，即为谁建房和建什么样的房。在明确了商品房市场和公共住房二元体系之后，政府对普通商品房市场不再需要进行价格调控和行政干预。因而不存在限结构、限房价的问题。对于公共住房，政府可以决定它的结构、户型、价格和供求对象，因而不存在与市场调节的矛盾。住房保障体系是政府的长期战略目标，需要几十年的不懈努力。为了健全和完善住房保障体系，全权负责公共住宅的土地供应、规划、设计、建造、出售和租赁管理，资金列入国家预算，以保障公共住宅建设的资金需要，政府必须专门成立发展公共住宅为职能的机构。

　　3. 建立房地产开发调控机制

　　必须科学确定房地产开发土地行为，实行对房地产开发行为的全程监管，制止囤积土地行为。确定房地产商开发土地供应规模，加强土地使用监管，根据中央的有关规定，实施监管的内容主要是：项目资本金比例达不到35%的房地产企业将无法从商业银行获得贷款；开发商闲置土地超过一年的， 高额缴纳土地闲置费，两年则被无偿收回土地使用权；对按照合同约定日期开工建设，但开发建设工程不足三分之一或已投资额不足四分之一，且未经批准终止开发建设连续满1年的，按闲置土地处理。地方政府可配合住房供应体系的改革，收购、改造部分空置房、商品房，并将之转为安居房、廉租房，销售或租赁给被拆迁户或收入水平较低且居住条件难以改善的困难户，达到多赢的效果。

　　4. 建立对各级地方政府在房地产开发中的约束机制

　　在房地产开发过程中，对各级政府应施加更为刚性的约束：

　　一是在征地环节上，政府应按照未来的土地让转价格，而非如当下按照农业生产值确定征地补偿标准给农民过低的征地补偿。因为政府征用土地的目的是为了工商业用途，土地交易价格取决于未来房地产期货收入价格。

　　二是各地政府应建立公共住房福利基金。比如说，土地转让收入的一定比例必须用于补充这一基金，用于向中低收入群体提供住房福利。

　　三是土地转让收益的另一部分，应当用于新开发地区的基础设施建设。基础设施建设是政府的责任，让开发商承担这个责任，实际上是让业主承担，这等于对业主双重征税。

　　5.  制定相关法律与政策，打击任何外资对境内房地产市场的炒作

　　在世界絶大多数国家，是不允许对住房进行炒作的。为了防止对本国房地产市场的炒作，不少国家都有相关法律遏制，让炒作者无利可图。中国作为一个发展中的社会主义国家，更有责任和义务来保证每一个居民的居住权。目前，国外一些投资商动辄好几个亿的投入中国购房，抬高了房价再转手，从中获取暴利。从1997年的东南亚金融危机的经验来看，对这种外资炒作房地产的行为不严厉遏制打击，将有可能导致国内金融危机的发生。外资炒作国内房地产，激发房价上涨，过高的房价不仅潜伏着巨大的金融风险，它对人们现实生活的直接危害更是巨大，特别是年轻人承受的买房成本高。为什么房地产泡沫后，日本停滞增长10多年，主要是最具有创业精神的年轻白领阶层住房成本太高，导致人才流失，社会创新动力明显减弱。又如美国波士顿之所以没有成为“硅谷”，就是因为20世纪80年代曾出现一次较明显的房地产泡沫，使许多年轻创业者被挤出，大量流入加州的“硅谷地区”。宏观调控实际上就是把失去控制的房地产市场重新拉上正轨的一种手段。我们必须加强这方面的调控力度，以防患于未然。

　　6. 政府应倡导中低收入家庭租房居住

　　世界上大多数国家或地区的政府，不论是土地私有化还是国有化，都承认靠市场解决不了低收入家庭的住房问题，比如法国、美国、英国、日本、新加坡和香港特区等，政府共同特征是，主张市场自由竞争，又积极干预低收入家庭的住房成为公共住房的发展商。在德国的柏林市，三分之二家庭租房。德国住房和房租政策是以市场化为主，住房金是一个补偿成分。政府采取了一些措施。帮助中低收入的居民购买住房，根据居民工资收入的多少以及其他特殊情况，政府提供数量不等的住房补偿，资助他们租房或购房，住房金帮助低收入家庭能够住上合适的房子，同时有能力承担租金负担。在法国，只要满足了法定条件，公民都有权享受住房补偿。房租价格都有章可循，一般由多个城市的住房管理机构，租房者协会以及住房中介商协会等机构在对住房情况进行综合评估共同制作的，每两年重新修订一次，修订后的房租价在租房者和房主中间都具有权威性。就连法院在判决有关住房租金的纠纷时，也会优先参考它。

　　在日本东京，出租住宅的标准是根据家庭收入情况制定的。尽管是相同的住宅楼和面积相同的房间，但只要家庭收入不同，其租金也不尽相同，租金的最大差距在5倍左右。当然，家庭人均年收入超过一定的幅度，就不能享有租用廉价住宅。

　　房屋是高级商品，就不一定每个人都拥有它、购买它作为自有，居者可以租其屋，而非一定要买其屋。要转变观念，用“居者租其屋”新观念代替“居者有其屋”，或许会为解决当前纷纭复杂的中国房地产问题吹去一股新风，会缓和或减轻当前中国房地产市场的压力。如果这一思路符合现实情况，我们可以转换一种思路，借鉴香港经验，重新检讨现有房屋政策，探索建立公屋体系。取消或逐步减少经济适用房，让市场机制调剂商品房价格，但其前提条件是，国家要严格控制土地供应政策。我们既要照顾支持弱势群体，但也不能忽视社会更为广泛的中间阶层的利益。如若采取过激的措施，盲目打击房价，可能会严重伤害庞大的群体。建立公屋体系，是符合中间阶层的利益的。而政府建立经济适用房和廉租房则是符合低收入阶层的利益。两者兼顾，让絶大多数的中低收入居民“安居”，这就稳定了大局，为实现和谐社会打下物质基础。

　　

　　（2006年8月23日）