吴厚德

　　一、当前我国财政支出存在的突出问题

　　现阶段我国财政支出存在的突出问题在于财政支出结构不合理，支出的错位比较严重，无论从广东和全国范围来看都十分凸现。

　　就广东来说，根据广东省2006年预算支出安排2505亿元中，省级财政安排于教育、农村卫生建设、发展公共事业等公共服务方面的支出，约占省级财政预算的41.56%，对比以前对政府公共职能的忽略来看，是一个积极的举措（过去多年来只达到20%多一点）。但若与毗邻的香港特区政府相比较，就有很大的差距。广东、香港两地的GDP规模大致相同，可支配的财政收入相差无几。香港特区政府2006—2007年度的整体开支总额为2456亿元，其中作用于公共服务开支约占60%以上，但广东人口为香港的10多倍，这意味着一个香港人所享受的公共服务价值是一个广东人的十几倍。同时，广东作为全国经济最发达的省之一，目前还有20万中小学生在危房上课；有一些学校连水电费都交不起；有的地区教育部门还欠债累累。教育上“贫富悬殊”、“两极分化”的情况已到了触目惊心的地步。

　　从全国范围来说，我国是世界上行政经费增长速度最快、行政成本最高的国家。在1978—2003年的25年中，我国行政经费增长了87倍，行政管理费用占财政总支出的比重，在1978年仅为4.71%，2003年则上升到19.03%，这个比重比日本同期的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.05%、加拿大的7.1%、美国的9.9%都高得多，是日本的8倍。而且近年来行政管理费用还在大幅度增长，平均每年增长23%，超过了我国GDP增长速度的2倍多，其中每年用于吃喝的就花掉千亿元。财政入不敷出，2005年财政赤字3000亿元，这是值得我们深思的！

　　财政支出中行政经费占的比重大了，用于社会公共服务就少了，根据中央《教育蓝皮书》里提出的数据，在1995—2003年的8年中，文教事业经费在财政支出结构中的比重仅增加了不到1%，与此同时，行政支出管理费却增加了4.4%，文教事业经费的增长，远远追不上行政支出经费的增长。另据《2005年中国居民生活质量指数研究报告》显示，教育费用已成为城乡居民致贫的首要原因，特别是农民家庭，教育费用是他们的头号家庭开支。农村家庭教育费用占家庭总收入的32.6%，城市与城镇约占25.9%和23.3%。

　　贫困居民的第二大负担是医疗费用，在农村尤其突出，约有25%的贫困农民认为贫穷是因为“家里有病人”。在2004年10月至2005年10月的一年中，农村家庭的医疗费约占家庭总收入的21%，明显高于城市的7.9%和小城镇的9%。这些数据表明，目前我国居民一旦得了较重的病，平均消费在7000多元，而全国农民的纯收入每年每户也就只有2000元左右。另外，城市和小城镇居民贫困的另一原因是“家里有老人要供养”，其比率均在14%左右。目前，我国政府在总体医疗费用中，公共投入仅为17%，而美国至少投入了总需要的45%。为此，在世界卫生组织进行的成员国医疗卫生筹资和分配公平性的排序中，中国位列191个成员国中的倒数第四名。

　　政府的主要职能是向社会和人民提供公共服务的，这一点应该是大家的共识。我国政府执政之要在于为民服务，为社会公共需要服务。政府执政的手段和措施，其根本立足点在于在政府活动中尽最大可能地反映民意、体现民情龢民主。

　　面对着中国居民日益增加的教育与医疗的各项费用，沉重的负担使他们无力应对。如果政府能基本解决中国居民所要面对的教育与医疗两件大事，其所产生的效应是无可估量的，这对构建社会主义和谐社会起到至关重要的作用。

　　二、存在问题的成因

　　我国政府的财政支出结构，主要包括三大类，即社会性支出、维持性支出和经济性支出。社会性支出主要是指教育、社会保障、公共卫生、环境保护等；维持性支出主要是指行政支出、外交支出、国防支出、公安、安全、司法等；经济性支出主要是指用于经济建设方面的支出。一般规律是，随着经济的发展，政府性支出中的经济性支出和维持性支出的比重趋于下降，社会性支出比重上升。我们目前的问题在于，行政支出费用的比重和增速都太快，而社会性支出的比重（特别是教育和医疗）偏低，这就引发了各种社会问题和社会矛盾，而要解决这些问题必须对症下药。

　　那么，问题的要害在哪里呢？关键在于政府职能转变滞后。政府仍在太多的方面介入了市场的微观层面，仍是国家经济转轨时期的主导经济型政府，而随着市场经济体制的日益完善，出现了本不该出现的对教育、医疗、就业、社会保障等公共需要全面增长与公共产品、公共服务支持的短缺。这就是政府职能之所以没有本质性和全方位地改变的原因所在，从而致使政府财政支出缺位与越位，造成财政资金向“两极分化”——严重浪费与严重短缺并行，从而引起社会的震荡与不安。解决这个问题的根本途径，就是要科学界定政府的定位。政府的定位应该是从全能的政府转为有限政府，也即要努力建设服务型的政府。

　　三、转变政府职能的举措

　　调整不合理财政支出结构，关键在于转变政府职能。这是一个十分艰巨而复杂的系统工程，要积极创造条件，开拓进取，建议可从以下几个方面着手：

　　1. 把公共服务定位为政府最实在、最核心的考核指标。在市场经济条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。市场经济必然最终要确立市场机制在资源配置上的中心地位，政府终究要退出主导经济的舞台，政府不能与企业和老百姓争利，只能为社会创利，为老百姓谋福利。政府对经济只能起着指导的导向与调节的作用，不能直接干预企业的生产经营活动。“市场监管、社会管理”指的就是政府管制的内容，即对市场不能起作用的、对市场失灵的领域，政府必须进行管制。管制有多种形式，政府可以通过定价、确定标准、信息披露、政府许可、合作等方式进行。

　　“公共服务”是政府的基本职能，也是政府的基本定位，政府不能越位和缺位，否则就要违背民意。为此，需要科学地划分政府与市场的边界问题，坚决把政府不该管的事交给市场、企业和社会组织；把财力、物力等公共资源更多地向公共服务方面倾斜；进一步推进政企分开、政资分开和政事分开，把精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。

　　2. 突出政府财政支出的重点，集中财力解决当前我国居民教育与医疗两大民生问题。根据2006年2月中旬国家统计局广东调查总队公布的最新数据显示，占调查总体53.8%的被访者无意增加消费支出，广东1/3的富裕居民需求饱和，就是说“没啥可买”，有钱没处花。从表面上看，好像中国人如今比美国人都富了。与此同时，有一组数据耐人寻味，近5年来，我国居民的最终消费率分别为61.1%、59.8%、58.2%、55.5%、53.9%，呈逐年下降的趋势。但从美国商务部披露的消息称，2005年由于旺盛的消费需求，美国个人的储蓄率降至70多年来的最低点，为负0.5%，这意味着，去年美国人不仅花光了所有的税后收入，甚至还得通过借贷消费。而我国目前的居民储蓄率却高达46%，而消费率只有54%。

　　目前，中国居民花钱消费倾向的急剧弱化，实际隐藏着人们不敢花钱的心理和对未来不稳定因素存在的谨慎。中国居民最担心的是子女教育、医疗、住房、养老，所有这些，关键在于我们的社会公共保障体系未建立起来，特别是教育和医疗更是中国居民最关注的民生问题中的重中之重。

　　教育花费已成为当今居民致贫之首因。改变居民贫困问题，关键在于教育。居民教育水平的高低是产生贫富差距的根源所在。当前我国教育落后，主要在于政府投入少，分配又不均衡，重城市轻农村。我们今天的所谓教育投入上的短缺恰恰是我国GDP总量快速扩张、税收收入高速增长的情况下发生的。再用“经济不发达”、“财力不足”等客观理由来解释已经说不过去，这一切只能归结为人为的错误。改变目前教育投入不足、教育不公的现状，政府责无旁贷，纠正这些错误的措施其实是简单而直接，并没有复杂的技术上的障碍，问题在于公共服务能否冲破相关利益集团的阻挠而真正服务于大众。增加教育投入，应有法定的规定指标与比例，可以考虑每年从财政收入中提取10—15%投入教育，在程序安排上优先普及基础教育，再提高专业教育，争取在近期（2—3年）内我国的教育投入在财政支出上的比率与世界平均水平持平；三年以后力争超过世界平均水平。教育投入的重点是贫困地区，要让广大贫困地区的居民充分得到共享教育资源的权利。与此相配套的改革，必须取消中小学的典型精英教育；消除教育资源的过度差异化分配；要从根本上消除弱势学校教育上两极分化造成的后果——贫富分化的代际传承。

　　在医疗卫生方面，当前医疗卫生体制中出现的商业化、市场化倾向，违背了医疗卫生事业的基本规律。必须采取“政府主导”的方针，纠正过多的市场化机制。我国医疗卫生体制改革，应立足于人人享有卫生保健的最终目标。政府的最大职责之一应该是推动建立一个普遍覆盖的医疗保障体系，简称为“全民医保”，它的重要性在于极大地促进医疗负担公平性，能得到抑制医疗费用快速上涨之功效。这是因为所有民众都能获得医疗保障，可以避免病人在短期内筹资。一旦所有的民众获得医疗保障，医疗费用不仅可以在健康人群和病患之间分摊，而且是在人民健康与生病时段分摊，从而可以避免我们目前大部分医疗费用均由病人在生病期间负担的困难局面，低收入者不会因为费用问题而对医疗服务望而却步，民众也就不必作为单个病人出现在医疗服务点听凭医生们摆布，医疗服务提供方（无论是市场化与否）都不能为所欲为地多收费、多开药、多检查，可以解决居民看病难、看病贵、公平欠佳的心腹之患。农村医疗问题可以采用社会医疗保障的模式，将现行新型合作医疗从自愿型改为强制型。如果设定农民20%的自付率，农村居民人均年缴纳保费约40元，国家只需人均年补贴53元左右，那么国家财政每年只需支付407亿元就可以实现农村的全民医保。其中最为困难的问题是农民以何种费率缴纳，如若一刀切，有违公平原则。因此，如何将农民医疗保障的缴费水平同其收入水平联系起来，是实现农村医保的难题，需要继续探讨解决。要实现全民医保目标，必须解决两个前提：一是必须对中国城乡目前的医疗总开支心中有数；二是必须对全民医保的制度安排进行战略选择，因为不同的制度安排对医疗费用的分摊方式不同，从而对于政府财政造成的压力也不同。在时间上，可以考虑用8—10年时间，构建“全民医保体系”。在目前现实情况下，在“全民医保”体系创新之前，在城市，以社区卫生服务体系作为服务主体，不断完善社区卫生服务体系，积极创造条件，为全民医保体系的构建打下基础。当前，需要通过政府的直接财政投入，结合财力和需求等多方面的因素，免费向居民提供日常的基本公共卫生服务，并大比例地补贴基本医疗服务费用，患者只需少量付费。政府每年投入医疗卫生领域同教育投入一样，应有法定的规定指标与比例，建议每年政府投入医疗卫生比例相当于当年财政收入的10%左右，增量财政收入的15%左右，重点投入应向农村倾斜，并视不同地区差异有所不同。

　　3. 深化政府机构改革。改革开放以来，我国已先后进行了五次重大行政机构改革，取得一定的成效，但也存在不少问题，需要不断深化改革。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行与监督相协调的要求，首先要严格实行定编、定员、定额，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化和法制化。整合行政资源，减少政府的行政成本，节约财政资金，提高政府工作效率和服务水平。要加快推进乡镇机构改革，重点是界定乡镇机构职能，精简与合并机构，减少财政供养人员，减轻农民负担。

　　4. 提高依法行政能力。政府行为必须做到有法可依，执法公平，违法必究，真正做到“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”。政府一切官员都是受人民委托的服务员，政府应尽其全力替人民解忧排难，真正做到为人民的根本利益服务。提高政府依法行政能力还必须要有相应的配套改革措施，必须实行行政执法责任制，强化行政问责制，对行政过错要依法追究。

　　5. 改进政府经济管理方式方法。我们应该大力学习和借鉴成熟的市场经济国家的做法，凡没有财政资金投入的事项，除涉及公共秩序、公共安全和健康之外，政府不能再审批与此无关的事项，这将会进一步激活市场因素，有利市场机制的建立。此外，各级政府不能包办企业投资、决策、招商引资等种种活动。不断增强按市场经济规律领导经济工作的的意识和能力，以经济手段管理为主配合行政手段与法律手段，不断提高服务水平。

　　6. 建立财政绩效评价指标体系。从我国现实情况看，有一些政府部门在很大程度上存在着不顾国家财力可能，盲目制定发展计划的倾向，财政给多少钱花多少钱，不计成本，不讲效益，挥霍浪费，权责脱节。建立财政支出绩效评价体系，其实质就是建立一套完整的政府行为的约束机制，使政府各部门用可操作、可量化的形式控制财政支出，注重成本与效益的比较，也是财政经济管理由粗放型管理向量化指标体系管理转换的重要一环，以提高财政理财的科学性、民主性、公共性与社会参与性。这一评价指标的内容主要包括四个方面，即保障政权运转与支出的情况、保障事业发展支出情况、保障投资支出的情况和保障调节收入分配支出情况。其设计包括四个指标，即：一是基本指标，也叫通用性指标，它包括部门绩效总量指标、支出结构指标、定额指标和项目效果性评价；二是个性指标，按财政资金支出功能可分为经济建设支出、支农支出、教育支出、科技支出、文化支出、卫生支出、社会保障支出、政府转移支出、政府采购支出九大类；三是分类具体指标，是个性指标的具体化；四是补充修正指标，主要反映项目实施后对实现国家发展目标的影响及对劳动就业所做出的贡献。

　　

　　（2006年4月22日）