王仲兴

　　近几年我年年参加或者列席省市区三级人民代表大会，切身感到：我省公共财政的框架已经初步形成，财政体制改革成绩斐然，每年的财政预算不断创新，但也存在一些问题。本着广东敢为全国先和政府应当主动积极接受人大审查监督的精神，现就各级政府财政预算报告及其相关问题，提出如下一些建议。

　　一、报告的主题和重点

　　在预算报告是否应当突出如下主题：坚持依法治财和科学理财，构建民主财政、公共财政和和谐财政。

　　预算报告是否应当注重内容的科学与和谐、形式的通俗与具体，方式的公开与透明，监督的多元与力度。

　　二、内容的科学与和谐

　　科学财政是和谐财政的灵魂，和谐财政是科学财政的落实。财政预算报告可否在科学与和谐的辩证关系中表达如下内容：

　　1． 地区财政之间的科学与和谐

　　不均衡是广东经济与社会发展的重大特点。我省通过迅速扩大转移支付，均衡各地政府之间的财力，取得了明显效果，但是一般性的转移支付仍然具有进一步扩大的空间。相对于全国而言，我省尽量提前完成基本弥补标准财政收支缺口的目标是可能的。能否在一般性转移支付问题上，着力总结2006年度执行情况，具体描述2007年度预算计划。当然在理念上也是否强调：市场因素形成的社会发展的差距，不必要也不可能弥补；一般性的转移支付最终只能弥补公共服务能力的差距。从而，督促各级政府用钱要慎重，要出实效。 

　　2．在公共财政上的科学与和谐

　　在公共财政问题上，应当加大对公共管理和公共服务领域的财政投入，进一步减少一般性竞争领域的投资。报载，我省今年已为洪灾地区投入重建资金15．85亿元，明年将增15亿元纾解农民看病难等问题，这都是令人欣喜之事。但是，能否在关系到生产建设特别是人民群众生命健康安全的水利防洪防旱工程建设的资金投入上有个长远规划，而且明年就启动，有个大动作。此外，在社会保障体系的建立与完善、教育支出特别是农村义务教育的保障与发展、环境保护特别是珠江治理、緑色广东、“三农”等问题上，步子是否能够再大一些，所占比例与絶对数字能否有个较明显的增长。报载，省外存在拖欠公安民警工资的现象。我省可以推而广之地清查，涉及公共服务领域的支出有无拖欠现象。

　　3．收入与支出之间的科学与和谐

　　从一定意义说，财政预算报告讲的就是收支问题。

　　一是公共财政支出需要的极度扩张与有限财政收入之间的矛盾，越来越突出。讲清困难，叫叫苦是必要的，是应当的，是可以理解的，但必须实事求是，说到点子上。

　　二是讲清钱如何挣的？在预算资金的筹集上，对“取之于民”的部分，如涉及到个人、集体的税款特别是新增设的税款，应当讲清楚。还应当强调在筹集资金上切实改善服务。

　　三是钱如何花的？到底是怎样“用之于民”？如何规范地、安全地和有效地分配与使用预算资金，把钱用在刀刃上，是大学问，是政府预算的重点与核心，尤其为民众所关注。预算报告应当前后衔接贯通。也就是说，对于上个年度人大通过的预算执行情况，要一一比照，清晰交代。特别是执行中对计划有无变动？如何变动？为何变动？其规范性、安全性和有效性？需要讲清楚。 

　　4．进取意识与忧患意识之间的科学与和谐

　　一方面，应当看到我省的大好形势与光明前景，在预算报告中体现出强烈的进取意识和必胜信心。另一方面也要增强问题意识、忧患意识和风险意识。我省与全国一样，政府在财政权能上存在结构性缺陷，大量预算外资金游离于人大的预算监督之外，政府的财政行为方式特别是投资方式也有缺陷、存在各种债务。因而，需要讲透问题，弄清风险，及时防范，明示公众。

　　5．会计科目的科学与和谐

　　预算编制内容的精细性、完整性与科学性，需要进一步规范，已经成为共识。能否从明年起，将之作为一个专题，进行实证研究，提出会计科目的改革设想，以上报中央。

　　在此，只就“罚没收入”问题谈点看法。“罚没收入”是财政收支科目中的一项内容，又是一种客观事实，无从逥避。但是，问题出在增减率上。有些政府预算报告对罚没收入设定了增长率。这是不科学的。罚没收入是自然发生现象，无论事先设定增长还是减少，都是缺乏客观根据的，因而对其增减应当采取不作为立场。由于一些地区靠罚没收入的回拨维持或者补贴运转，以解决或者缓解经费紧缺，使罚没变成创收；有些地区将罚没收入的有无及多少作为考核单位或者工作人员的量化标准之一，使罚没变成业绩。这些使罚没目的变异的做法，既助长了不正之风，也造成政府与民众之间的矛盾，不利于构建和谐社会。罚没收入增长率既不科学，也不和谐。建议：对“罚没收入”一律不规定增长率或者减少率。新年度计划的罚没收入数额为上年度实际的罚没收入数额，增长率或者减少率为零。以此类推。

　　三、形式的通俗与具体

　　1．通俗━━让外行人看得懂，对外行人不忽悠

　　当前的突出问题是，絶大多数老百姓及人大代表看不懂预算报告。财政预算是门科学，其专业性、技术性很强，准确而全面的表达必须运用专业话语，这是可以理解的。但是专业性与通俗性相结合仍然是必要与可能的。建议：

　　（1）渠道。一是主报告在文字上、内容上下些功夫，向明白易懂方向努力。二是试行公布由政府署名的面向社会的预算报告通俗版（内容无需面面俱到，详略得当，择民众关心的热点、重点、疑点为宜，但需要系统、完整、准确、权威）。三是对人大会议上过于学术化的名词解释等作些改进。四是多方位、多形式地强化媒体舆论宣传。

　　（2）方式。一是内容明确化，点明关键，指出要害，不逥避矛盾，对民众不要用外交辞令。二是文字通俗化，甚至口语化。三是多举数字特别是事例说明。四是辅之以图表。  

　　2．具体━━让内行人看得明，对外行人不敷衍

　　我省详尽的省级部门预算表获得普遍赞赏。但是，预算编制内容粗糙，数字笼统，科目不细仍然是普遍现象，以致内行人也不明就里，无法对预算内容的真实性和合理性进行判断。能否在以往的基础上，使预算报告内容更加详细、数字更加具体、推进政府收支分类等改革。这样，将有利于内行人看出门道，当好参谋，参与监督。

　　四、方式的公开与透明

　　1．公开与透明之范围

　　民主理财，就是要营造一种财政民主的氛围，使社会成员都有机会参与到预算运转过程。首先是面向人大代表，这是刚性规定。其次，要最大限度地面向广大民众，广开渠道向社会公布政府预算，征集意见，寻求参谋和监督。 

　　2．公开与透明的时间

　　（1）提前时间，提高质量。人大审议预算与预算编制的时间衔接不畅，预算编制的时间过短，其效果不言自明。为此，能否将预算编制的时间适当提前一二个月。

　　（2）面向人大代表的，是否重点解决审查编制预算的多次性。目前，人大代表审查预算的时间最多一两天，容易走过场。能否分别人大代表中的专业队伍与非专业人员，一年两次或者三次公布与检查、审计，建立中期考核制度，举行听证会议。

　　（3）面向公众的，是否注重专题性与多次性。热点、重点、疑点是内容，形式不拘，时间可以定期为一年二三次，公示于众，成立专门机构、采取多种方式广泛吸纳意见。

　　五、监控的多元与力度

　　1．监控主体的多元化

　　（1）外部监控与内部监控

　　外部监控。改进人民代表大会制度，特别是完善人大审查批准预算制度，不在本建议范围之内。本建议强调的是各级政府在财政预算接受人大的审查与监督问题上的自觉性与主动性。一方面，应当在报告实体内容中体现出这种精神，另一方面，更应当在报告程序中表现出这种精神，在人大代表各种方式的审查中，主动些、诚恳些、谦恭些，是必要的。

　　内部监控。如财政部门对于各个公共资金使用部门的适时监控；各个部门内部对于财政资金使用情况的监控；完善财政支出绩效评价机制。这是内行人知情人的监控，可获得专业、准确的效果。但是，需要在体制上改革，否则政府内部的监督很难取得实效。

　　（2）专门监督与社会监控

　　官方与民间结合，精英与大众结合，专门人员与非专业人员结合。此外，在专项经费的收入或者使用上，请社会上的具有中立立场的审计机构参与监控。

　　（3）自上而下监控与自下而上监控

　　我国的预算监控体系是自上而下设立的。地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。我省能否在自下而上的监控根据、范围、手段上有所创新。

　　2.监控力度的最大化

　　财政预算的监控手段很多，特别是人大监控相对完善。但是，实践中有法不依，执法不严，监控不力现象严重。这是大量预算违法行为屡禁不止的重要原因。其症结在于预算权力过分集中于政府手中。如何进一步限制政府权力，转变政府职能以适应市场经济体制，在报告中是否有个态度。 

　　上述建议所涉事项，有的权在中央，但可否进行必要性、可行性研究，然后上报解决；有的要从长计议，但可否也进行必要性、可行性研究，之后逐步解决；有的处于边缘之间，我省可否先行。

　　

　　（2006年12月11日）