吴厚德

　　我国当前的实际情况，总体表现为东南沿海相对发达，西部相对贫困与落后，中部次之，各地区、各区域之间的发展极不平衡。区域之间的和谐，是构建和谐社会的重要组成部分，造成这种区域不和谐的原因既有历史原因，也有现实主客观原因。原因固然是多方面的，但现行我国财政政策的缺陷也是其中的一个重要因素。

　　解决地区发展不平衡，在我国现阶段主要依靠两方面：一方面是依靠该地区的广大人民群众的努力改变本身的落后面貌，但由于种种原因，单靠该地区资本原始积累是不足以改变现实的落后面貌的；另一方面是依靠国家财政政策给予支持和帮助，这主要是通过国家财政转移支付制度，增加对贫困地区特别是西部地区的投入。财政转移支付制度分为两类：一类是由中央政府向地方政府实施转移，称为纵向转移支付；另一类是由较富裕地区向贫困地区实施衔接拨款，称为横向转移支付，前者被多数国家所采取。

　　中央政府向地方政府实行转移支付，主要包括两类：一类是一般转移支付，这是中央政府拨付落后地区因财力不足难以支付地方政府一般行政支出成本与合理的支出需求所需要的财政资金拨款，以实现公共服务水平均等化；另一类是为实现特定目的专项转移支付，也称中央专项补助。

　　当前，我国转移支付制度具有明显缺陷性特点，即原体制中的转移支付形式（如老体制上解与补助、结算补助）与分税制中的税收返还、中央增量规范化转移支付同时幷存，双轨运行。这种混合形式的财政转移支付制度在实际操作中存在挤占、挪用，监督管理不到位，转移支付的政策导向不明，转移支付形式多，调节功能微弱等问题，导致资金使用效益低下等问题的产生，最终没有很好实现中央的政策目标，还加剧了中央与地方事权混淆。

　　根据我国国情，如何进一步改革与完善我国现行转移支付制度，更好地促进与实现地区与地区之间的和谐，有以下几点可以选择：

　　1. 我国转移支付制度应以公平作为终极目标，逐步建立以一般转移支付为主、专项补助为辅，纵横交错的财政转移支付模式。纵向转移支付可以强化中央政府的宏观调控能力，实现全国范围内的公共服务水平均等化，均等化是政府间转移支付制度的长期终极目标，即实现社会公平。通过横向转移支付，可以减轻中央的财政压力，其直接目标就是减少富裕省份和贫困省份之间的财力差异，纠正或调整地区之间财政能力或公共服务水平的横向失衡。转移支付制度应定位于确保全国各地都能提供最低标准的公共产品和公共服务，重点用于经济欠发达地区和能源、交通、通讯、环保等基础产业以及教育、科技、医疗保健、就业培训等公益事业和社会保障事业。

　　2. 清理不合理的专项补助，改变目前专项设置过多过滥、覆盖面过宽、重点不突出、零星分散的弊端。中央对地区的专项补助是为了实现中央特定的政策目标，目前我国各地区都把中央专项补助视为“唐僧肉”，为此，必须加强对中央专项补助分配及管理使用情况的监督管理。重点是规范政府行为，取消不合理专款项目，并引入现代化的管理方式和手段进行管理。

　　3. 设计一套科学合理的效益评价与考核指标，建立财政转移支付评价、监督和考核机制。一方面对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核；另一方面建立一套行之有效的监督制度制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化。

　　4. 建立以“因素法”为依据的转移支付制度，取消传统的“基数法”。因素法的基本理论依据是，选取能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，主要包括：一般因素（如人口、土地面积、行政机构数量等）、社会发展因素（如城镇人口数量、各类教育学生人数、医疗机构或病床数等）、经济发展水平、自然条件因素、特殊因素等，按其影响程度大小确定计分标准，以此来确定各地区的转移支付额。

　　5. 积极支持东部发达地区科技创新。我国东部地区经过20多年国家政策与投资倾斜，经济得到快速发展，从全国区域经济分工与协调发展来看，东部地区面临着双重任务：一方面要支持西部地区大开发战略，实现共同富裕目标；另一方面要充分发挥自身优势，加快经济发展，率先实现现代化。因此，中央对地方转移支付在考虑对贫困地区的财政补助的同时，还必须考虑到东部发达地区科技创新的支持，这不仅是东部地区自身进一步发展的需要，也是全国经济整体发展的需要，这样，可以让东部地区更好地起着示范作用，以点带面，以至推广到全国各地；同时，也使东部经济发展更上一个新台阶，东部地区也就更有能力去支持西部大开发，“两者”相辅相成，共同促进。

　　

　　(2006年2月21日)