广东省人民政府参事室社会发展组

　　

　　社区卫生服务是构建和谐社区的重要组成部分，大力发展社区卫生服务，对于推进城市医疗卫生体制改革，促进社区居民健康水平的提高，满足社区居民医疗卫生的基本需求，体现卫生服务公平性、可及性，解决看病难、看病贵问题，对于化解社会矛盾，促进社会和谐，具有十分重要的意义。中共中央、国务院高度重视发展城市社区卫生服务，胡锦涛总书记、温家宝总理就这项工作分别作了重要指示，国务院专门召开了全国城市社区卫生工作会议，并印发了《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》（国发〔2006〕10号），把发展社区卫生服务作为优化卫生资源配置，有效缓解群众看病难、看病贵问题的切入点，和促进卫生综合改革的交汇点，要求把它摆到重要的位置，集中精力，积极推进。为瞭解我省社区卫生服务工作情况及存在的问题，我们省政府参事室社会发展组专门到广州、深圳、湛江等地进行了调研，现将有关情况报告如下：

　　一、我省社区卫生服务的基本状况

　　自1996年在深圳宝安区开展试点工作以来，我省社区卫生服务工作得到较快的发展。目前，全省经卫生行政部门批准设立的社区卫生服务机构有1474个，其中社区卫生服务中心743个，社区卫生服务站731个，此外有基层门诊部（所）12223个，为居民提供基本医疗等卫生服务。珠三角有条件的农村地区也逐步开展了社区卫生服务，基本实现了“到2005年，经济特区、珠三角地区要形成社区卫生服务体系；东西两翼基本形成以社区卫生服务为主体、其他中西医基层卫生医疗机构为补充的社区卫生服务网络；其余各市的社区卫生服务要形成一定的规模”的发展目标。社区卫生服务网络的形成较好地为居民提供了连续、综合的社区卫生服务，促进了城镇医疗卫生体制的改革，为解决群众看病难、看病贵问题作出了积极的贡献，促进了社会的和谐发展。 

　　我省各级政府加强了对社区卫生服务工作的领导，大力发展社区卫生服务。目前全省有10个地级市先后制定了发展社区卫生服务的实施方案。广州市制定了《广州市城市社区预防保健等公共卫生服务具体项目和补助标准》，要求各区（县级市）财政按社区卫生服务人口每人每年不低于10元标准安排社区预防保健的补助经费，并随着经济的发展逐年提高补助标准。市、区（县级市）财政和社区卫生服务建设单位共同筹集2.68亿，用于社区卫生服务中心业务用房的标准化建设。深圳市已建成了420家社区健康服务中心，基本形成了15分钟的服务圈，社康中心充分发挥其服务对象相对固定且数量适宜的优势，属地管理，以人为本，将基本医疗、妇幼保健、计划免疫、慢病管理、健康教育、老年保健等多项服务落实到居民生活或工作的社区。湛江市共设立社区卫生服务机构43个，覆盖居民19.8万户，人口63.7万人，建立家庭健康档案50.81万份，个人健康档案3.67万份。

　　二、当前我省社区卫生服务工作存在的主要问题

　　（一）区域发展不平衡

　　我省各地社区卫生服务发展的水平相差甚大，经济发达地区、领导重视的地区相对较好，经济欠发达地区、领导重视不够的地区相对较差，个别地区甚至还没有开展这项工作。在调研中发现，某市一个区的社区卫生服务机构没有一个是政府主办的，全部是民营的；有些部门对社区卫生服务的认识不到位，主要表现在对社区卫生服务在解决群众看病难、看病贵，构建和谐社会方面的重要性认识不足，对发展社区卫生服务紧迫性认识不足，对发展社区卫生服务可及性认识不足。

　　（二）配套政策不完善 

　　1. 社区卫生服务的财政政策不落实，缺乏稳定的社区卫生服务资金筹集机制。目前，各地对社区卫生服务的财政政策各不相同，但能够列入财政经费预算或按相关政策执行的是极少数。如何保证社区卫生服务有稳定资金来源渠道，有合理的筹集资金方式和机制是急需解决的问题。

　　2. 社区公共卫生服务项目专项管理经费未能建立。社区卫生服务机构除医疗服务项目有经济收益外，预防保健、健康促进、健康教育、健康普查以及建立健康档案等为无偿服务，投入大量的人力、物力却得不到有效的补偿，不能保证社区卫生服务的可持续发展。

　　3. 社区卫生服务业务用房配套政策没有落实。“城市新建或改扩居民小区时，须按规划要求在公共服务设施中预留社区卫生服务用房”。国家制定的政策很明确，但究竟由哪个部门去落实没有下文；将社区卫生服务设施纳入城市公共设施配套建设计划，对新建或改造的配套社区卫生服务业务用房缺乏配套政策；市、区（县级市）财政未建立社区卫生服务建设专项经费予以保障；未制定实施细则予以落实，造成本来应由社会或政府承担的责任转嫁给医疗机构。

　　4. 社区卫生服务机构的设备配置经费不到位。社区卫生服务机构设备陈旧、落后，社区卫生服务中心机构配置和设备投入主要来源于自身积累，政府未给予财政补助。这与其公益机构的性质是不相符的。

　　5. 社区卫生服务的医保政策不完善。未充分发挥城镇职工医疗保险第三方的经济杠杆调节作用，按照“低水平、广覆盖”的原则，逐步扩大医疗保险覆盖范围；未建立真正有效的双向转诊和两级医疗机构分工合作的机制，引导居民在社区卫生服务机构首诊，用最少的代价解决常见病、多发病。

　　（三）社区卫生服务机构人才匮乏 

　　目前大部分地区的社区卫生服务机构人员过多、素质偏低；参加培训的积极性很差、培训效果不好；待遇太低、人员没有出口、高素质人才引进困难。

　　（四）社区卫生服务的管理缺乏标准化、科学化、规范化 

　　政府在社区卫生服务规划上缺乏对发展目标、模式、规模、速度和措施等进行科学论证，社区卫生服务体系建设、机构建设、人员配备标准、素质能力要求、服务流程和操作规范等均有待规范。

　　（五）群众对社区卫生服务的认识不足 

　　广大群众没有建立预防为主、合理医疗观念，对社区卫生服务的认识不深、利用不够，影响了社区卫生服务功能的发挥。

　　三、进一步加强社区卫生服务的几点建议

　　（一）强化政府职能，进一步加大工作力度

　　发展社区卫生服务是政府履行社会管理和公共服务职能的一项重要内容，政府要在建设社区卫生服务中发挥主导和保障作用。首先，各级政府应充分认识到发展社区卫生服务的重要意义，成立社区卫生服务工作领导小组，制定各地贯彻落实国务院《指导意见》的实施意见，总结推广各社区卫生服务示范区的工作经验，把推进社区卫生服务工作纳入当地经济与社会发展总体规划，综合考虑人口分布、健康需求、卫生资源利用和经济发展水平等状况，制订科学的社区卫生服务发展规划。

　　其次，政府应增加对社区卫生服务的投入，调整卫生经费的支出结构或设立专项经费，把社区卫生服务经费纳入到地方政府财政预算，建立经常性投入机制，保证社区卫生服务经费投入的增长幅度与财政总支出的增长幅度一致。还可采取多种补偿方式，如购买公共卫生服务或者按服务人口预付费。

　　此外，发展社区卫生服务涉及到多个部门和行业，应明确政府各有关部门在发展社区卫生服务中的任务和作用，如在设置规划、机构核定、人员编制、运行机制、业务用房、经费保障、人才培训等等方面，形成各部门相互配合、齐抓共管，共同促进社区卫生服务事业健康发展。

　　（二）健全规章制度，为社区卫生保驾护航

　　社区卫生服务的运作需要良好的环境支持，建立和健全与国务院发布的城市社区卫生服务指导意见配套的城市社区卫生服务规章制度，使社区卫生服务规范性发展，避免盲目性建设。

　　一是明确社区卫生服务的性质和功能定位。社区卫生服务机构提供公共卫生和基本医疗服务，发展社区卫生必须始终坚持这个方向，坚持不同于大医院的诊疗服务模式，坚决避免向大医院模式发展。 

　　二是完善相关的配套政策。例如制订社区卫生服务机构与综合医院双向转诊制度，建立社区卫生服务机构与大中型医院合理分工、密切合作、相互支持的机制。扶持社区卫生服务机构尽快承担起常见病、多发病、康复和护理等服务, 真正做到“小病到社区、大病进医院”。

　　三是将符合条件的社区卫生服务纳入医保。按照“低水平、广覆盖”的原则，逐步扩大医疗保险覆盖范围。将符合条件的社区卫生服务机构纳入职工医疗保险定点，将规定的社区卫生服务项目纳入基本医疗保险支付范围，试行社区卫生服务首诊病种、方式以及制约措施，合理拉开社区卫生服务机构与医院病人自付比例和收费标准。

　　（三）把好准入监管关，营造良好的社区就诊环境

　　规范社区卫生服务机构的设置和标准，制定社区卫生服务机构、从业人员和技术服务项目的准入标准，明确社区卫生服务范围、内容和收费标准，制定社区卫生服务技术操作规范和工作制度。

　　加强对社区卫生服务机构的监督和管理，建立卫生监管制度和医疗费用、质量等考评体系。加强经常性的监督检查，充分发挥社区居民的民主监督作用，将社区居民是否受益、是否满意作为评估社区卫生工作的主要指标，对不符合资质和规定要求的社区机构，限期整改。加强药品、器械的质量监管，加强财政、审计和物价监督。可委托药品生产经营企业定点为社区卫生服务机构生产和供应合格、价廉的常用药品。进行政府集中采购、统一配送、零差率销售药品和医药分开的尝试。

　　（四）优化服务队伍，全面提高社区卫生服务水平

　　目前社区卫生服务机构服务水平参差不齐，质量较低，造成病人不愿意到社区就诊，提高社区卫生服务机构医务人员水平势在必行。应建立社区卫生服务机构人才培养机制，培养具有丰富医学知识和良好服务意识的复合型人才，既要使他们掌握基本的医疗康复和预防保健等专业知识，又要培养他们树立人文关怀的意识，把理解人、尊重人、关心人融合到具体的业务工作中去。一方面加大对现有在岗人员的岗位培训，在财政的支持和引导下，从实际出发，做到岗位培训有规划、有经费、有实施、有效果，力争在几年内，对现有人员全部进行轮训；另一方面，尝试在综合大学医学院和大型医疗机构设立全科医学专业或者全科医师专修课程。有条件的地区可实施大型医院医务人员轮岗制度，采取晋升与到社区挂职相结合的方式。加强对全科医生的规范化教育培训,采取有效措施吸引优秀人才到社区工作。

　　社区卫生服务机构完善内部激励机制，对社区卫生服务人员实行“公开招聘、合同聘用、岗位管理、绩效考核”的办法。加强和改善工作总额管理，实行以岗位工资和绩效工资为主要内容的收入分配方法。有条件的地区探索实行“收支两条线”的管理办法。

　　加快社区卫生服务信息化建设，提高服务效率。社区卫生服务信息平台与医院信息系统、公共卫生管理等系统对接，实现信息共享和信息传递，真正实现社区卫生服务科学化、数字化管理。

　　（五）整合社区资源，为发展社区卫生服务提速

　　由于多方面的原因，许多职能相互交叉，如社区康复工作，就有民政、残联、卫生等部门参与；又如计划生育及母婴保健工作、有人口与计划生育及卫生等部门参与；再如在财政投入方面就有市、区两级财政的投入。资源相对分散，而且由于没有建立有效的统筹机制，造成了许多不必要的重复建设。因此要结合社区的实际需求，对整个社区的相关资源进行整合，让有限的资源发挥最大的作用。如建立一个协调机构，完善各部门间的协调机制，积极开展计卫联手、民政卫生联手等等。另一方面，按社区卫生服务机构设置规划的要求，充分利用现有医疗资源，将其进行统一的整合，以提高资源利用率，避免重复建设的浪费，加快社区卫生服务网络的建设。同时，社区卫生服务机构应尽量由公立医疗机构举办为宜。

　　（六）广泛进行宣传，引导群众转变健康和就医观念

　　除了医疗体制的因素外，群众看病时缺乏合适的引导，缺乏理性的健康观念和就医观念也是导致看病难、看病贵的一个重要因素。新闻媒体、宣传部门、卫生行政部门、健康教育机构应传播正确的健康观和理性的就医观念，使广大群众瞭解发展社区卫生服务的目的、意义和作用，将参保人员到社区卫生服务机构就诊的有关政策告诉群众，引导群众瞭解、支持和积极参与社区卫生服务工作。

　　（2006年9月22日）