——关于房地产行业协会落实广东省委省政府《决定》、《广东省行业协会条例》情况的调研报告　　　

　　潘蜀健

　　为贯彻党的十六届三中、四中、五中全会精神，全面落实科学发展观，推进管理体制改革，中共广东省委、省政府于2006年2月15日颁发了《关于发挥行业协会商会作用的决定》（以下简称《决定》）。3月1日，《广东省行业协会条例》（以下简称《条例》）也正式实施了。这是两个高瞻远瞩，具有重大战略意义的决策文件。《决定》深刻揭示了我国社会经济发展过程中，在管理体制方面存在的深层次问题。开国内之先河，明确提出了“在发展社会主义市场经济中，行业协会、商会具有不可替代的重要作用”。《决定》明确要求：“通过三至五年的努力，在全省培育一大批独立公正、行为规范、运作有序、代表性强、公信力高，适应社会主义市场经济要求、符合国际惯例的新型行业协会、商会，并充分发挥其职能作用”。《广东省行业协会条例》则从法的层面明确了行业协会的地位、组织、职能和法律责任。这两个文件的正式颁布与施行，对我省社会经济健康发展必将产生深远影响。人们庆幸，在市场经济环境下，那些长期困扰我们，并构成重大社会问题、严重影响社会经济活动健康运行，甚至威胁和谐社会建设的体制桎梏，终于找到了一条解决之路。

　　然而，事情并不像人们所期待的那样顺利。《决定》和《条例》的颁发，不仅舆论宣传没有跟上，社会反应淡漠。相关部门也没有任何执行与实施的动作。有些市县虽然也发布了相应的文件，但多数是照本宣科，没有多少具体的落实措施和实施细则。在文件正式实施8个月后的今天，全省各地、各行业的协会、商会运作环境依然如故，运行状态也鲜见明显变化。《决定》与《条例》的颁发，尤如“泥牛入海”。人们普遍担心，省委、省政府的这一重大战略决策，将会因某些利益关系的影响，因推动力度的不足而收效不大。为了探索其内在的原因，寻找贯彻《决定》，推进《条例》顺利实施的具体措施，我们以广东省房地产业协会、广州市房地产业协会为对象，组织了这次调研活动，现将具体情况及我们的建议报告如下。

　　一、基本情况

　　（一）广东省房地产业协会

　　广东省房地产业协会创立于1991年6月，是由房地产企业为主要成员的房地产业行业协会。协会现有团体会员449个。另有一个由28名高校及研究机构专家学者组成的《专家谘询委员会》。协会机关现有正式员工12人。分为行业服务部、市场研究部、杂志社和办公室等四个机构。《南方房地产》是协会创办于1985年的会刊。目前的发行量己达1万份，在国内房地产业界有着良好的口碑和较大影响。

　　作为一个以行业服务为宗旨的行业协会，广东省房地产业协会通过多年的努力，构建起会员服务、大众传播和纵横发展等三大平台。

　　1. 会员服务平台：为会员提供行业维权、市场研究、专业培训、考察交流等服务，多年来组织了众多活动，受到协会成员好评。

　　2. 大众传播平台：编辑和出版《南方房地产》杂志、《广东房地产网》、《泛珠房地产合作网》、《广东房地产蓝皮书》等等，为房地产行业成员及政府有关部门提供信息发布和交流的平台。

　　3. 纵横发展平台：为会员组织市场考察、调查，项目评估、策划、招商、引资等一系列活动。

　　历经15年的发展，广东省房地产业协会以其独立公正、行为规范、运作有序，幷且举办过多次全国性的大型房地产经济问题研讨活动，在业内树立了良好的声望。是一间代表性强，且具有较强管理与协调能力的行业协会。然而，即便是这样一间相对成熟的行业协会，与其他行业协会一样，也存在职能定位过分狭窄、社会地位低下之类的问题。其职能定位主要局限于非常狭窄的“行业服务”领域，基本不具备或没有履行“行业管理”和“自律机制建设”等管理职能。与《决定》的要求和《条例》的规定还相距甚远。与我国社会主义市场经济体制建设所赋予行业协会、商会的职能要求也相差很大。 

　　为扭转这种不适应市场经济要求的被动局面，为了配合国家对房地产业实施宏观调控，急需强化协会在行业管理和自律机制建设方面的新要求。广东省房地产业协会于2006年7月，借贯彻和落实《决定》、《条例》之契机，向其主管部门（广东省建设厅）提交了《关于落实“广东省行业协会条例”和省委省政府“决定”的报告》，建议建设厅按《条例》规定，向省房地产业协会转移：“政策谘询”、“行业准入和从业规范”、“行业评优和标准制定”、“行业培训”、“行业自律”、“信息统计与信息发布”、“行业会展”等7大职能。但遗憾的是，这份报告如“石沉大海”，没有得到任何回应。

　　（二）广州市房地产业协会

　　广州市房地产业协会成立于1985年，至今已有20余年历史了。协会现有团体会员205个。另有一个由266名个人会员组成的广州市房地产学会。还有一个主要由36名高校及研究机构专家学者组成的广州市房地产专家委员会。协会机关现有正式员工10人。分为培训部、信息部、会刊、法律事务部和办公室等五个机构。

　　协会会刊《广州房协》创刊于2004年（其前身为创刊于1998年的《广州房协会员通讯》）。《广州房协》以其资料性、可读性而受到欢迎，在业内有一定的影响，目前发行量己超过3000册。

　　广州市房地产业协会自成立以来，基本上是市场化运作的，经费自筹、人员在市场招聘。目前条件下，协会的职能主要定位于行业服务。由于职权范围及资源条件的限制，广州市房地产业协会为协会成员提供的服务职能也仅仅局限于维权、市场研究和信息服务。20余年来，由于其竭诚的服务，在业内树立了良好的形象。广州市房地产业协会也是一间具有较长发展历史，协调能力、管理能力、影响力和公信力都比较强的行业协会。

　　2006年10月，广州市房地产业协会按新颁布的《广东省行业协会条例》成功地举行了换届选举和章程修改。应当说，广州市房地产业协会在人员构成和组织架构上，已基本符合《条例》之要求了。困扰广州市房地产业协会的主要问题同样是其社会地位与职能定位。基本不具备或没有履行“行业管理”和“自律机制建设”等管理职能的广州市房地产业协会，自成立以来的20多年时间，从未收到过任何来自政府部门的书面形式的职能委托。在这里，“规范企业行为”、“协调价格机制”、“规划行业发展”、“反映会员企业意见要求”、“增进政府与企业沟通”、“参与产业政策与标准制定”等沟通和管理上的职能基本上闻所未闻。《决定》颁布和《条例》实施8个月来，相关部门同样是“漠然处之”和“按兵不动”，他们的社会地位、职能作用与运作环境基本上没有发生什么变化。

　　二、存在问题

　　《决定》的贯彻和《条例》的实施之所以如此艰难，情况当然很复杂，但据调查分析，其主要原因可归纳为如下五个方面。

　　1. 体制上的问题

　　制约行业协会发展的主要问题仍然是体制问题。改革开放以来，由于计划经济向市场经济体制的转变，促使我国现实社会经济架构中，国家与个人的“二元结构”，正在向国家、个人与集体的“三元结构”转化。行业协会这类中介组织的出现，就成为历史的必然。从理论上分析，行业协会的存在，对协助国家政权参与社会经济管理，填补因政府管理职能由管制型向服务型的转型，逐渐退出经济活动领域而产生的“管理缺位”，弥补“政府失灵”和“市场失灵”的双重困境。当然是十分必要的。

　　但在实际工作中，管理体制的改革并不如人们期待的那样顺利。在某些领域，形式上的改变并未触及一些根本性的利益关系。现实的社会经济架构，仍然存在旧体制遗留下来的许多问题，制约着体制转化的实际效果。在某些领域、某些层面，旧体制仍然在发挥着强大的作用，阻碍着体制创新及创新后的体制运行。尤其是那些纯技术性、操作性的管理层面，由于部门利益驱动，这种转化更为艰难。这类现象，在本次贯彻《决定》和实施《条例》这个转型过程中表现的尤为明显。

　　2. 认识上的误区

　　《决定》的颁布和《条例》的正式实施，说明决策部门已充分意识到强化行业协会、商会职能，发挥行业协会、商会作用的重要意义。但由于传统思维习惯的影响，以及《决定》和《条例》颁布前后宣传力度和推行力度的不足，在具体职能部门和相关社会群体中，并未引起足够的重视。对于行业协会地位与作用的认识还普遍存在着误区。人们更多强调的是其参谋和助手的作用，而忽视了行业协会在规范市场行为、行业管理和维护企业合法权益上的自主与主导作用。尤其是各级政府的业务主管部门，习惯上把协会当作招之即来、挥之即去的附庸和下级，而从未视它们为一种代表一方利益，值得重视和尊重的社会力量。这种认识上的误区，在近几年国家对房地产业实施的宏观调控过程中表现得尤为明显。为落实国家的宏观调控政策，制定本省、本市的实施细则，省、市有关部门进行了一系列的研究，甚至不惜投入资金委托专家进行专题研究，也召开了一系列的会议广泛征求意见，这当然是对的。可奇怪的是，无论是广东省还是广州市的房地产业主管部门，从来没想过征求一下广东省房地产业协会或广州市房地产业协会的意见。他们宁肯直接与开发商打交道，也不屑征询协会的意见。由此可见，在某些政府主管部门的眼中，协会地位的低下。显然，这种认识上的误区，既影响了行业协会的权威和影响力，也制约着《决定》和《条例》的实施进程及实施后的实际效果。

　　3. 政府职能转变的滞后

　　有关部门解释，行业协会的职能与权力来源于会员章程、政府授权和法规规定。但由于我国大多数行业协会的成立本身就是一种政府行为，作为政府机关附庸和下级的行业协会，在行业管理中没有自己的“话语权”，社会地位低下。在职权获取上的自主性、竞争性先天不足；由于长期计划经济体制的影响，政府曾以唯一管理者的身份统管着社会上的所有大小事务。这种特有的社会经济环境决定了我国的行业协会职能与权力在目前条件下，将主要来源于政府授权。也就是说，我国行业协会的职权有赖于政府职能的转化。随着政府职能由管理型向服务型的过渡，一部分行业管理职能将从政府剥离出来流向行业协会。本次贯彻《决定》和实施《条例》的转型过程如此艰难，在相当程度上折射出政府职能转变的滞后现象。

　　4. 行业协会的自身素质问题

　　行业协会的自身素质在一定程度上决定着其能承载的职能和社会赋予的权力。由于历史的原因，我们的行业协会发展走过了漫长而艰难的道路。目前也的确有些行业协会存在着人员不足、规模较小、影响力较低等一系列素质问题。这些问题一方面影响着行业协会的社会地位和职能发挥，同时也限制了政府主管部门的职权委托。但是应该看到，之所以出现这类现象，在很大程度上由于政府主管部门对协会的认同。如果我们长期把协会当作某些政府机关的附庸和下级；如果我们始终不让协会拥有其应有的职能和职权，剥夺协会在行业管理上的话语权；如果我们长期把协会当成安置闲杂人员的场所，如何树立协会在行业管理上的权威？我们认为，行业协会的自身素质问题只能提示各级政府主管部门在贯彻《决定》和实施《条例》时应尽的责任，决不能成为扺制贯彻落实《决定》和《条例》的托辞。

　　5. 宣传和推行力度不足

　　《决定》和《条例》文件生成和颁布前后，无论是宣传的力度还是推行的力度都明显不足。对待这么一项在国内首创，对社会经济健康发展影响深远的重大战略决策的推行，宣传和促进工作竟如此低调、社会反应竟如此平淡，的确有些出人意外。由于宣传力度的不足，《决定》和《条例》颁布后，并没有形成强大的舆论导向，也没有像其他社会经济改革措施那样引起社会的强烈关注，从而给《条例》的实施造成了认识上的心理障碍；由于推行力度不足，《条例》的实施也失去了组织上的保障。

　　《决定》的贯彻和《条例》的实施，实际上是我国社会经济体制改革向国家管理架构纵深推进的另一战役，是我国社会主义市场经济秩序建设过程中具有重大战略导向意义的大事。如果说，改革开放初期，我们成功地剥离了政府与企业的父子关系、婆媳关系，将企业推向了市场，形成了社会主义市场经济的基本架构。那么，可以把《决定》的贯彻和《条例》的实施，看作为巩固改革开放成果，完善并最终确立社会主义市场经济体系架构的战略性选择。对待如此艰难，如此复杂的一项改革措施，遇到如此低调、如此平淡的推行过程，其结果不尽人意也就不再令人奇怪了。

　　三、具体建议

　　基于上述认识，为深入贯彻《决定》精神，把《条例》的实施落在实处，开创我省协会、商会工作的新局面，实现省委、省政府提出：“通过三至五年的努力，在全省培育一大批独立公正、行为规范、运作有序、代表性强、公信力高的协会、商会”的要求，开创我省社会经济发展的新局面，提出如下建议。

　　1. 选好试点单位，以点带面，推动《条例》的实施进程

　　《决定》的贯彻和《条例》的实施是一项影响深远，涉及面广，关联因素复杂的系统工程。应当充分认识到其复杂性和艰难程度。为了有计划地以点带面、全面推进，建议省委、省政府选好试点单位，以点带面，推动《条例》的实施进程。

　　鉴于我国房地产业正处于宏观调控过程中，无论是从行业自律机制建设、诚信体系建设，还是从全面落实国家宏观调控措施出发，都迫切需要依靠行业协会的力量，形成行业的内部管理机制。鉴于广东省房地产业协会、广州市房地产业协会都是成立多年，发展历史长，运作行为规范，具有一定的协调与管理能力，会员代表面广、独立公正，具有一定影响力和公信力的行业协会。我们建议以房地产行业为切入点，以广东省房地产业协会、广州市房地产业协会为试点单位，以点带面，全面推动《条例》的实施进程。

　　2. 成立工作组，由上而下实施强力推进

　　如前所述，在我国目前的体制环境条件下，协会的职能将主要来源于政府职能的转变。要依赖管制型政府向服务型政府的过渡，通过政府机构的改革,将那些明确可由行业协会承担的具体职能，剥离出来转移给行业协会。但从试点的效果来看，由于利益关系，这种剥离不可能自然发生，必然是一种从上而下带有强制性的过程。即这次部分管理职能由政府主管部门向协会的转移，仅仅依靠政府的中间层次，由原有省、市的业务主管部门来推进是不够的。有必要像改革开放初期那样，建立专门的组织，实行“自上而下”的推进。因而，我们建议省委、省政府为贯彻《决定》、推动《条例》的实施成立相应的工作组，带着任务，下到各级政府主管部门，一个一个处、一个一个科、一个一个室地落实转移的职能及其转移程序。

　　3. 加大宣传力度，形成强有力的舆论导向

　　宣传是舆论导向的前提，有多大的宣传力度，就有多大的推进力度。相应于如此重大的战略决策，我们可以大张旗鼓地宣传发动。通过报导、研讨、辩论等丰富多彩的形式，造就社会热点，引导社会关注，形成强有力的舆论导向。从而对《决定》的贯彻和《条例》的实施产生强有力的推动作用。

　　4. 输送知识、输送人才，实施“帮扶”政策

　　在点上试验的同时，对那些存在成员不足、素质较低、规模较小等问题的行业协会，不妨依据具体情况通过人才培养或直接输送人才，实施“帮扶”政策。帮助他们尽快提高自身素质。条件成熟时承接行业协会的管理职能。

　　相信经过这种试点先行、重点推进、以点带面、帮扶并举、稳步发展的推进行动，《决定》的贯彻和《条例》的实施效果必将大幅改观。“通过三至五年的努力，在全省培育一大批独立公正、行为规范、运作有序、代表性强、公信力高，适应社会主义市场经济要求、符合国际惯例的新型行业协会、商会，并充分发挥其职能作用”这一省委、省政府的战略决策目标，必将顺利实现；我省社会经济发展环境，必将有大幅改观；我省社会经济发展，定将迈上新的台阶。

　　

　　（2006年11月3日）