广东省人民政府参事政法组

　　省参事室政法组等一行6人，于4月26日至28日到河源市及紫金县进行财政体制如何适应和谐社会建设的调研，先后听取了河源市、紫金县有关部门的意见，现把调研情况汇报如下：

　　一、我省经济欠发达的山区市县可支配财力以省补助为主的状况短期内不会改变。

　　河源市和紫金县的情况在我省经济欠发达的山区市县中有一定的代表性。按现行省对市县财政管理体制，河源市的可支配财力的构成中，地方财政收入约占1/3，省税收返还和转移支付补助占2/3，以省补助为主。2005年，省还追加一次性专款13亿元，使省的补助比例达到3/4。紫金县尽管2005年全县实现税收总收入18086万元，同比增长37%，实现财政一般预算收入12196.1万元，同比增长41.3%，财税综合增长率为42.98%,全省排名第6位，但财政自给率也只是从2004年的35.1%提高到37.2%，以省的补贴为主的状况短期内不可能有根本的改变。

　　二、我省经济欠发达的山区市县可支配财力的支付内容主要是财政供养人员的工资，即吃饭财政的状况短期内也不会改变。

　　紫金县2005年全县工资性支出约2.6亿元,占可支配财力的64.6%；河源市2005年全市财政供养人员105583人，按全市月人均工资1300元计，仅全市一年发放工资支出就需16亿元占当年预算可支配财力的73%。财政支出的次序基本是：先保工资、保政权运转（约占15%），再保稳定，后促发展。因此，很多需要财政支付保障的公共事业运转的建设项目、许多公共财政应该覆盖的领域无法在财政足额安排，许多建设项目留下的债务较多。如紫金县普九农村义务教育改薄、改危的债务由地方政府负担的5384万元还无法兑付，长期以来的负债运转使该县的县、镇、村各级政府累计债务负担沉重（县级负债33621万元、镇级负债29809万元、村级负债6655.2万元）。

　　三、目前的行政管理体制和财政体制划分的各级政府的财力和事权，在许多方面存在不一致、不合理。

　　如均衡的中小学义务教育支出，这应该是国家的职责、是省的职责，一方面要层层达标，一方面又要地方财政来支出，真是“你的荷包，我来使”，地方苦不堪言。又如东江水系的环境保护，包括水土流失治理，森林保护，水质保护，污染治理等属于全社会公共资源的支出，应该全部由上级政府承担。另外，像银行、金融、保险等企业（也包括石油、电力供电、电信等企业），实行垂直领导、总部结算的体制，营业税、所得税地方一点也没有，但要为其在地方的企业、员工提供政府应提供的公共服务；更有甚者是省出政策，地方出“票子”，如立国精细化工厂，因省认定为技术创新优势企业，其税收县级留成的234万元，全额返还，东美人造板厂耗材大、耗资源多，也按省有关政策即征即退145万元，地方政府不管是经济效益还是社会效益都得不到实惠，省里也没有给予专项补助来补偿；都是财权与事权不一致。至于省财政制定的许多“项目要地方财政配套”的政策，对这些财政补贴市、县，往往使之硬着头皮搞假配套而形成新的债务包袱，更令地方难以和谐。

　　四、关于加快改革，理顺财政管理体制，调整政策，促进和谐的建议。

　　建设和谐社会，首先就要使各级政府的财力和其事权相和谐。1994年分税制改革，形成了“收入首先向中央财政集中，地方财政收支脱钩，中央财政通过转移支付，使下级财政的财力与支出需要相匹配”的“先上后下”的体制。这是目前搞市场经济国家的通行模式。在这种模式下，政府职能由直接配置经济资源为主，转向以提供公共服务为主，中央和上级财政需要为协调地区经济发展差距形成的公共服务差距，集中一部分财力进行再分配，以达到财政和谐。

　　因此建议如下：

　　1. 建立省级财政投入为主、财政补贴地区的地方财政为辅的义务教育财政管理体制。要像中央在农村工作会议承诺的那样，对财政补贴地区的义务教育的财政负担比例规定为省：县（市）为8：2。类似的，建立交通建设财政负担机制，国道、省道主要由国家和省负责投入，包括征地、拆迁等；村道、乡道、县道的建设，对财政补贴地区可实行按比例负担的政策。

　　2. 建立规范的体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县（市）的制度。如水资源的使用，应按《水法》的规定，予以征收并按上游江河流域集水面积给予上游补偿：发电用水每度电补偿上游1分；饮用水每吨给予上游补偿2分等；由省人大立法保证上游涵养水资源的緑色效益。又如在转移支付和税收返还中加强财政供养人员工资的省级直接支付到人，既可以保证行政事业单位的低工资发放，又可以有效控制财政供养人员的数量。再如农业税收政策调整，应按省核定的农业税收入为基数来核定补助，没有必要按实际征收数核定；在实施激励型财政转移支付机制时，没有必要取消原实现财政自给县分税制影响返还政策；总之，要尽可能多予少取，藏富于民。

　　3. 要建立有利于山区生态建设的财税制度。对生产型企业要注意克服由于税收分配体制与地方财政利益紧密挂钩，而使地方在招商引资中恶性竞争，违规让利、荒芜土地，带来生态变坏、拖欠征地款、工程款，农民失去土地，财政投资难于收回的现象。为此，建议外商投资企业税收归中央或省财政所有，全省进行统筹调剂返还。

　　4. 省级一次性转移支付的项目资金，如技术改造资金、支农资金、水利资金、科技三项费等，虽然是省财政支配的资金，但应理解为“为促进地方经济和社会事业的发展”而补助地方政府支出的资金，应尽量由被补助的下级政府来安排使用，有利于提高资金的效益，有利于进行监督。建议把这部分资金分配权下放到下级政府安排，省下达资金指标，地方上报省级财政、省有关部门资金的使用情况。

　　5. 为建设社会主义新农村、建设社会主义和谐社会，建议省财政安排专项资金用于逐步卸减镇、村债务，以巩固基层政权建设；用于调节不同地区公务员收入差距。

　　6. 建议通过专项财政贴息，使贫困县、市资源性公共事业类开发项目，得到银行的贷款支持。如河源市恐龙古生物博物馆及保护区项目、东江水资源保护项目等，本应由公共财政支出，又难于从转移支付中得到支持。为使项目尽快建成，发挥公共服务效益，就可以采用这种办法，体现省、市财政和谐的政策通过平衡，落到实处，有利于资源保护和开发利用。

　　

　　（2006年8月4日）