广东省人民政府参事室经济组

　　今年以来，我们经济组在四、五、九、十月先后前往广东省地税局、广东省财政厅、江门市（包括台山市）、汕尾市（包括陆丰市）和潮州市（包括潮安县）政府及财税单位，就“改善财政宏观调控，深化分税制财政体制改革”课题进行调研，重点就“1994年实行分税制财政体制以来，市、县级地方政府的事权、财权与财力三者是否统一？有何矛盾？矛盾如何解决”等若干相关问题进行座谈、研讨，被调研的有关部门和市、县政府针对分税制财政体制改革实施十多年以来我国经济形势的发展变化，结合本地区的现实情况，在某些重大的理论问题与实践的结合方面，取得了很多共识，提出了很多真知灼见与建议，并对分税制财政体制的利弊关系作了比较客观的分析。现将此次调研的情况作如下汇报。

　　一、实行分税制财政体制的成果

　　分税制财政体制是社会主义市场经济体制的重要组成部分，1994年实行分税制体制改革是我国改革开放以来财政体制最深刻的变革。通过这次改革基本理顺了中央与省的财政分配关系，调动了中央与省的两个理财积极性，大大提高了全国财政收入占全国GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，初步建立起与市场经济相适应的财政体制，基本确立了我国分级财政管理体制的总体框架，逐步建立了财政收入稳定增长机制，确立了中央财政的主导地位，提高了中央财政收入的集中程度，有利于增强财政宏观调控能力。

　　“十五”时期全国财政收入为11.5万亿元，比“九五”时期增加6.4万亿元，增长126.5%；全国财政支出为12.8万亿元，比“九五”时期增加了7.1万亿元，增长124%，国家经济建设和各项事业发展都取得了新的成就。

　　我省从改革开放以来，特别是自1994年分税制财政体制改革以来，全省财政收入进入了一个健康快速发展的新时期。1994年我省地方一般预算收入为299亿元，2005年达到1806.01亿元；全省一般预算支出，1994年为416.8亿元，2005年达到2287.54亿元。全省一般预算收入自1991年以来连续15年位居全国第一。2005年来源于广东的财政收入完成4431.91亿元，剔除652.5亿元的出口退税后完成5084.47亿元，比上年增长17.07%，有力地推进了全省经济和社会事业的全面发展。

　　二、现行分税制财政体制存在的问题

　　分税制财政体制改革以来，由于种种因素的制约，当年的许多改革内容并未能一次到位，而是采取了很多变通性、随意性的不规范的做法，仅仅是初步搭建了中央与省之间的财政关系的初级框架，这个框架只是构勒了大体的轮廓，其中许多涉及分税制的关键之处，比如事权、财权和财力模糊不清，基本不对称，特别是省以下的地方政府财力吃紧，财政处境艰难。为了“吃饭”和机构运转，到处抓收入，引发了各种各样的违法分配关系，留下了诸多的“先天不足”的后遗症。总体而言，可以说，我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道，即使在发达地区的县、乡（镇）层级政府也没能真正实行分税制。

　　现行分税制财政体制存在的主要问题表现如下：

　　1.  政府职能缺乏科学界定，财权层层上收，事权层层下放，造成省以下政府财权与事权严重分离

　　主要表现在：

　　（1）“共享税”越来越多，比重越来越大，严重地削弱了地方政府财力。被调研的市、县财政税务部门同志反映，实行分税制后，财权与财力上收，特别是中央集中的力度过大。1994年中央与地方的共享税只有3个，而目前则增加到12个，由1994年占税种总数的10%，上升到31%；共享税税收收入占全国税收的比重由1994年的55%增至2003年的70%左右，而共享的比例中央最大。加上省与县的分成，县的实际所得很少。共享税比例的提高和比重的加大，很自然地弱化了本来已经脆弱的地方税体系，再加上一些原属于地方的税种如农业税、农业特产税和屠宰税等税种的取消，县、乡（镇）财政就更加困难了。比如，位处珠三角腹地的江门市是一个农业大市，农业税在县、乡（镇）级财政占相当大的比重，尤其是那些经济不发达、收入来源主要是农业税、农业特产税的乡（镇）财政运转能力相当紧张，而分税制确立的转移支付资金又不到位，农村社会保障工作实施难度加大。虽然农村合作医疗在江门市的参保率超过70%，但由于省级要求进一步加大农村合作医疗标准，即从原来的30元提高到50元，这将进一步加大地方财政负担。由于财力不足，该市至今无法启动农村养老保险工作。

　　（2）分税制财政体制在对收入范围明确的同时，没有对市、县政府的事权和支出范围作出相应的界定和调整，常有交叉和错位的现象。比如在潮州市，一些属于中央财政管理的事业费——武警、边防、消防、气象经费等，都要求地方财政每年安排一定的资金；市、县政府一些执法、执罚部门上划省级管理，如工商、技监等，一方面削弱了市、县政府职能，使市、县政府事权责任大，另一方面带来了财政职能弱化和财政税收管理权、执法权分散。

　　（3）现阶段我国各级政府的职能分配是，越是基层政府所承受的社会公共服务职能就越沉重。世界银行在2002年的一份报告中指出：“中国县乡两级政府承担的70%的预算内教育支出和55—60%的医疗支出，地级市和县级市负责所有的失业、养老保险和救济。”据中国工程师协会会长殷大奎透露：“我国人口占世界总人口的22%，而卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%，财政投入占医院当年支出的比重，省级以上医院约占5%，市县医院一般约占1%，乡镇卫生院在1%至5%之间。”他提供的数据还显示，2003年中国医疗总费用6600亿元，政府只负担17%，而欧共体为80—90%，美国为45.6%（老人、穷人、残疾人全免费）、泰国为56%。卫生部一位官员提供的数据也表明，政府预算支出在中国卫生总费用的比例，已从1978年的1/3左右下降到2003年的17%。

　　（4）法律法规规定县级财政各种法定支出比例太多，事权范围不断扩大，使县级财政难以招架。如《教育法》规定教育支出增长要高于经常性财政收入增长；“科技三项费用”支出要达到总支出的1%；《农业法》规定农业支出要高于经常性财政收入的增长等。

　　2. 现行分税制财政体制是一种权力主导型的分税制，缺乏公共财政民主化与公共参与的机制

　　县级政府财权在上级政府的财政管制下，常常处于被动的状态，其核心就是存在制度性的缺陷，突出表现在：

　　（1）省以下地方政府财权缺乏自主权。

　　一是目前地方税收立法权全部集中在中央，不利于地方政府根据本地的实际开征与停征税种。中央集中全国范围内普遍征收的地方税的立法仍然必要，但一些具有典型的地方税特点的税种的立法权应下放给地方。

　　二是地方政府缺少税收的调整权。税收调整权包括税目、税率、征税方式方法的调整。地方税的调整权应由地方掌握，使地方在规定的范围内，依据需要与可能对地方税的征收作因地制宜的调整，以保证税收制度更具高效性和实用性。

　　三是地方政府缺乏税收减免权。税收减免权的运用，最能体现税收政策，地方政府不具有这方面的权限，将大大限制了地方政府运用地方税收政策的权力。

　　（2）上级财政对下级财政的各种专项补助，强制性地要求下级财政要按上级政府要求，进行配套资金全额配足，作为检查地方政府或主要领导是否执行政策的条件和标准。例如教育、科技、农业支出等这些实行经常性财政支出增长比例挂钩的做法，从实际和长远来看，将使县级地方政府财政无力承担。法定支出在本级财政支出中的占比随着政府级次的下降而上升，越是到基层政府法定支出对本级财政支出的重要性越大，而地方支出自主越难以保证。因此，从现行的分税制财政体制来看，作为下级地方政府很难有相应的税权的独立性、完整性和主动性，在财力相应减少，财政缺乏自主性的情况下，地方财政尤其是县、乡财政陷入困境就成为必然。

　　（3）权力主导型的分税制无疑是造成政府行为异化的深层次原因之一。政府行为异化所造成的负面影响很大,表现在很多地方政府官员为了“吃饭”，到处抓钱，找钱下锅，没有多少时间去抓经济、公共服务、解决民生问题，为此，不少地方政府为了确保机构的正常运转，除了借债和巧立名目乱收费，别无它路可走。

　　3. 分税制改革未能从深层次上解决社会收入分配不公的差距，甚至还扩大了社会收入分配差距

　　当前，我国在分配领域出现了较为严重的收入分配不公的问题，主要表现为居民之间、城乡之间以及地区之间收入差距越来越大。据世界银行的统计数字，我国的基尼系数在改革开放前为0.16，2003年达到0.458，超过了国际公认的警戒线0.4，2005年逼近0.47。而这个“系数”不包括非正常收入，如果把非正常收入也算进去，“基尼系数”可能要更大一些。“系数”越大，贫富悬殊越大，社会越不稳定。据有关方面统计，城市居民收入最低的1/5人口只拥有全部收入的2.75%，仅为收入最高的1/5人口拥有收入的4.6%。据国家统计局等单位2006年发布的《农村经济緑皮书》中指出，我国城乡收入差距继续扩大，2005年城乡人均收入比例高达3.22：1，比2002年的2.8：1扩大了。2004年农村居民人均生活性消费支出为2185元 ，而城镇则为7182元。地区之间居民收入差距也呈现扩大趋势，2003年西部地区人均GDP仅为东部地区的40%。从2000年到2003年，西部与东部地区人均GDP的差距已由7548元扩大到9250元。2003年东、中、西部地区城镇居民人均可支配收入分别为10366元、7036元和7096元，比2002年分别增长10.8%、10.5%和8.4%。收入分配不公已成为经济和社会发展的障碍。

　　4. 现行的转移支付制度存在不少问题

　　主要表现在：

　　（1）一般转移支付不能满足地方政府最低公共服务水平的提供，一些贫困乡镇出现了“抓工资保稳定”的反常现象。在财力向中央集中的过程中，中央一般转移支付没有作相应的调整，而是通过增加专项补助的方式来平衡地区间的财力差异。而专项补助在设置方面已经出现项目设置过多过滥、覆盖面过宽、重点不突出、零星分散的现象，在实际操作中被挤占和挪用的现象十分严重。

　　（2）大多数专项转移支付下达后，不仅不能增加地方政府可支配财力，地方政府还需要额外增加配套资金，加重了地方财政的困难。

　　（3）由于缺乏有效的约束和效益评估，转移支付资金的使用效率不高，有的地方甚至将转移支付资金用于形象工程建设。

　　在现实实践中，转移支付补助是以1993年基数给予地方税收返还，没有触及不同地区长期以来形成的财力分布不均衡的格局。随着经济的发展，1993年确定的税收返还和一般性转移支付补助等基数已发生了巨大变化，但各地所得的各项补助仍按当年的基数计算，上级财政至今仍未调整税收返还基数。如汕尾市，2005年的各项税收返还基数为19546万元，而各项上划收入达51819万元，为各项税收返还基数的2.65倍。返还基数未随着上划收入的增长而提高。再如潮州市财政，1994年上划中央“两税”收入26478万元，2005年达到88586万元，而税收返还基数占地方财政收入的比重逐年下降，“两税”由1944年的66.4%下降至2005年27.16%。1996年上划省“四税”收入7025万元，2005年上划省“四税”收入17526万元，“四税”返还基数占地方财政收入由1996年的20.54%下降至2005年的7.93%。

　　5. 市县政府历史债务沉重，金融风险、企业债务风险及社会债务已经转嫁为财政风险

　　我省的陆丰县是一个以农为主，经济基础十分薄弱、债务包袱十分沉重的贫困县（2005年全市GDP人均仅为4869元，而2004年广东省人均GDP已达到2380美元，其中珠三角地区达到5206美元），其财政运行的基本经费支出中，三分之二以上来源于税收返还和转移支付。但2001年以来，由于归还化解金融风险再贷款和财政临时借款等，该市2.6亿元的税收返还及转移支付基本用于扺偿债务，财政供需矛盾十分突出，财政实际可支配能力很小。为确保工资和离退休费发放，财政不得不通过向上级借款、调剂部分专款和压缩单位预算资金供给，这又直接影响了各单位的正常运转，形成了现实的财政支付风险。

　　江门市由于化解金融风险、借款等历史债务，欠款数额巨大，加上以前年度政府债务扣款未能全部消化，造成财政负担越来越重，截至2005年底，共有政府债务141亿元。其中市（区）级共有政府债务约70亿元，镇级政府债务约71亿元。因化解债务难度加大，又受债务扣款影响，该市各级财政资金调度十分困难，严重影响社会经济的均衡发展。

　　被调研的其它市县级政府财政，都有不同程度的受债务负担过重而深感支出缺口加大，地方财政面临困境的情况。

　　各市、县财税单位的同志们一致认为：实行分税制，富裕地区越富，贫穷的地区就越穷，因为富的地区有较好的工业和服务业基础，税基大，地方政府按“基数法”测算出来所取得的收入就越多，相反穷的地区，税基小，地方政府所取得的收入就越小。因此，分税制财政体制必须改革，才能更好地调节地区之间分配不公的差距，调动地方政府理财的积极性。

　　三、改革取向与建议

　　1994年分税制改革的大方向和基本制度成果，必须肯定和维护。但实际情况是，1994年以后，省以下财政体制在分税制改革方向上却几乎没有取得实质性的进展，分税制在实施过程中的一些负面因素却在积累和增强。“共享税”越来越多，越靠近基层，越倾向于采用“讨价还价”的各种包干制和分成制。

　　我们认为，财政体制如要适应市场经济的客观要求，必然要处理好“两个基本经济关系”——即处理好政府与企业、中央与地方的分配关系。除了分税制之外，再不能走回头路搞“分成制”或“包干制”，这是由我国的国情决定的。

　　如果以“跳出财政看财政”的全局思维和前瞻思维看问题，应该看到，在我国省以下推进分税制财政体制的大方向是正确的，问题的关键和当务之急是应努力解决分税制如何过渡的问题，以及如何抑制其负面作用、发挥其正面作用，这才是我们的问题。为此，我们建议：

　　1. 必须按照市场经济的客观要求，加快政府职能的转变

　　（1）明确政府职能范围。

　　党的十六届三中全会对我国各级政府职能进行了明确界定，即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。随着构建和谐社会这一任务的确立以及经济形势的不断变化，政府职能应该逐渐向支持和谐社会的构建转变，并据此决定财政职能的转换。

　　从战略目标来看，即以2020年基本完成经济体制改革，建立全面小康社会与和谐社会为目标，界定与经济体制、政治体制、社会经济发展水平相适应的政府职能，从而确定与财政职能相适应的财政体制改革目标。

　　总的说来，政府职能包括社会管理职能和经济管理职能两个方面。随着向市场经济体制的转变，政府应该有进有退，逐渐从竞争性、盈利性的领域退出，避免对微观经济主体的干预，培养企业的自主创新能力和竞争能力；同时，政府应该通过财政手段对经济加强宏观调节，改善宏观调控，对新出现的问题如环境保护、生态平衡、教育与医疗、社会保障、突发性事件、国家安全等问题加强管理。因此，市场经济要求政府收缩经济管理职能，强化社会管理职能。有什么样的政府职能，就有什么样的财政职能。

　　按国际惯例，社会保障和救济通常由中央政府提供，教育和医疗是中央和省级政府的责任。在公共财政制度较完善的国家，中央政府提供教育、卫生、社会保障与福利、住房与社区环境等社会服务的支出占絶对主导地位，这是中央财政的主要职能。

　　（2）转换政府职能重点。在构建社会主义和谐社会中，我们应该打破体制性障碍，在界定各级政府职能的基础上，即在明确各级政府事权的条件下，正确地划分各级政府的支出责任，并将政府职能转换的重点放在：实现由经济建设型政府向公共服务型政府转变；实现由单纯支持经济增长到与社会发展保持和谐的全面转变。可以考虑将地方政府能有效提供的公共服务，作为地方政府的事权，中央只承担地方政府难以有效行使或不宜于由地方政府行使的事权。对于涉及社会保障和公共卫生体系建设等共同事务，应明确规定各级政府应承担或分担的比例，并使之稳定和规范化。

　　各级政府财权的划分，是以各级政府职能的划分为基础，因此，科学界定政府职能并由此确定各级政府财政收支范围，加快财政公共化的趋势，是长期必须解决的基础性和体制性障碍，而优化各级政府的财权与事权，是提高财政职能的体制实现能力的关键。

　　2. 推进依法治税，对税收立法权限作出统一规定

　　在这次调研中，市、县政府财政部门普遍认为地方税制十分混乱，地方税概念不明确，地方税收法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税收权等都集中在中央，地方税管理体制变成了一种变相的收入分成，存在税收征管主体权限交叉和税收执法权保障不足。此外，地方税划分标准杂乱无序，有按税种划分的，有按行业划分的，也有按企业隶属关系划分的。比如，将营业税划分为地方固定收入，但却又不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税（这部分划入中央固定收入）；将企业所得税分为中央企业所得税和地方所得税，这种交叉重叠的划分方法，违反了分税制的规范要求。此外，地方税制不尽合理，主要表现在税种虽多，但缺乏对地方财力具有影响且长期稳定的主体税种。目前占地方税收比重比较大的税种只有营业税和企业所得税，但营业税和企业所得税又都不是实际意义上的地方税，因有中央分享的部分。而且随着增值税的改革，如果将建筑安装、交通运输企业的营业税改为增值税，营业税的税基将会随之减少，收入占地方税收的比重也会下降，更难成为地方主体税种。

　　为此，必须推进依法治税，对税收立法权限做出统一规定，我们建议：

　　（1）制定《税收通则》（或《税收基本法》），对税收立法权限作出统一的规定。根据国际惯例，为了充分发挥税收立法权的作用，必须由法律对税收立法权问题做出统一、明确的规定。税收立法权是全部税收问题的逻辑起点和核心内容，它明确国家对哪些行为征税，不同层级间如何分配等基本问题。由于《宪法》是国家根本大法，指望其对全部税收立法权都予以明确、细化是不现实的，在这种情况下，《税收通则》是合理划分税权、健全税法体系的必然选择，它是规范国家税收问题的宪法性文件。而《税收征管法》的法律级次偏低。

　　（2）加强税收立法，建立健全税收法律法规体系。税收立法应以立法机关立法为主，提升税收立法级次，逐步形成以税收法律为主体，并以税收行政法规为配合、税收部门规章和规范性文件为补充的税法梯级结构，尽量避免税收立法的行政化和低层次化。主要内容及做法大致是：

　　①有关税收法律的基本原则、通用条款、税务机关及纳税人的权利、义务、税收立法的权限、税收管理权限等基本内容，需要通过《税收通则》加以规范，由全国人大立法。②凡全国性税种的立法权，包括全部的中央税、共享税和部分在全国范围内普遍征收的地方税，其税法的规定、颁布、实施权和修改、补充、废止权，属于全国人大及其常委会。③某些全国性税种经全国人大及其常委会授权可以先由国务院以条例或暂行条例的形式发布，但要规定试行期限，并尽快由全国人大上升为正式法律。④国务院有制定税法实施细则，增减个别税目，调整个别税率及对税法的解释权。⑤省级人大及其常委会，负责部分地方性税收法规的制定、颁布、实施、解释和调整，并可依据法律规定，由省级人民政府制定地方性税收法规实施细则和征管办法。⑥国务院财税主管部门为了贯彻执行税法和税收行政法规，有权制定规章并拥有一定的行政解释权。

　　（3）赋予地方对某些地方税种一定的税收立法权。广东省地区经济发展不平衡，需要进行适度的分权，逐步建立完善的地方税体系。其思路是：

　　①对地方影响较大的税种，如营业税、企业所得税等在不违背中央统一规定的前提下，可赋予地方在一定范围、一定幅度内的政策调整权。②全国统一开征但区域性特征比较明显的地方税种，如资源税、房产税、城市维护建设税等，具体的实施办法、税目、税率的调整、税收减免以及征收管理等权限，赋予地方。③征收成本较高的税种如车船使用税、契税、印花税、城镇土地使用税等，其立法权、征税权、管理权全部划归地方。④省级政府在报请中央批准后，可以开征某些具有地方特色的税种。⑤中央赋予地方税收立法权是一个渐进过程，在当前只能下放到省一级地方政府。

　　3. 配套改革：压缩政府规模，减少政府层次，节约行政成本

　　（1）压缩政府机构，缩小政府规模和财政供养人员。有什么样的政府职能，就有什么样的政府规模，政府规模是随着政府职能的变化而变化。

　　改革开放以来，市场已取代政府成为资源配置的基础，但我国政府职能并没有按照市场经济的要求发生实质性转移，突出表现在从中央到地方仍然保留着庞大的行政管理费用。据统计，1990至2001年间，我国行政管理费用年均增速为29.2%，12年间增长了7.3倍，是各项财政支出增长中最快的一项。比如，在90年代，全国有350万辆公务车，一年耗费3000亿元，而在2001年，用于低保的费用只有100亿元，失业保险额只有190亿元，国家财政用于公共产品的民生供给严重不足，而用于行政开支的供给却大大超前，这是值得令人深思啊！

　　在我们的调研过程中，有的市（地市）财政部门反映：“由于财政供给人员过多，财政用于养人的支出越大，政府用于发展性的支出就小，财政支出压力大，必然导致政府要抓收入。过度的抓收入必然增加企业和农民负担，加剧社会不安与矛盾。即使每年财政收入增加了，增加部分也被新增人员吃掉，这样政府无法拿出更多的资金去发展经济和公共服务事业。”虽然中央经过几次大的机构改革，但改革的分流人员大多进了事业单位，而事业单位改革至今尚未全面推开。

　　政府职能转变滞后，形成如此庞大的政府规模和如此之多的财政供养人员（2004年底公务员的统计数字为640万人），必然使各级政府不堪重负，特别是县乡政府尤其是贫困地区更为突出。因此，要实现政府事权与财权相对称，必须大力压缩政府机构，缩小政府规模和财政供给人员，使其拿出更多的财力，加大对县乡财政的转移支付，为完善省以下的分税制财政体制打下良好基础。

　　（2）减少政府层次，使五级政府变为三级政府。

　　在现行的省以下的各级政府分税中，省、地（市）拿去中央与地方共享税地方分成的絶大部分和地方大税种，到县乡基本无税可分。这种局面形成与我国实行中央、省、地（市）、县、乡（镇）五级政府有很大的关系。在取消农业税和农业特产税的基础上，即将启动的新一轮税制改革将要统一内外资企业所得税，合并房产税、土地税、车船使用税、车辆购置税等税种；取消屠宰税、筵席税、固定资产投资方向调节税等税种，这将使我国税种进一步减少，使五级政府之间的税种划分更为困难，县、乡政府基本无税可分。因此，要完善省以下分税制财政体制，确保各级政府都有自己的稳定的主体税种，必须对现行的政府体制从纵向上进行改革。为此，建议取消地（市）级政府，将乡（镇）政府变成县级政府的派出机构，实行中央、省、县三级和乡（镇）派出机构的政府体制，这是符合中央十六届五中全会“减少行政层次”的要求的，可以使省以下的分税制，由原来五级架构下的“无税收政策”变为三级架构下的柳暗花明。

　　我们对政府体制提出这样的改革建议，除了确保各级政府能够确立与自己事权相对应的主体税种外，主要还有以下两方面的原因：①在税务、工商、公安、司法实行条条垂直管理和教师工资上划县级管理后，乡（镇）政府已不是一级完整的政府，但完全取消乡（镇）政府由于县辖区域大，县级政府难以直接管理农村事务，乡（镇）政府可作为县级政府派出机构。②地（市）级政府本来就是省级政府派出机构演化而来，至今也尚未有《宪法》地位，幷且地（市）级政府为了本级利益往往上收县级财力，截留中央和省级政府对县级政府的转移支付，而且由于省内区域经济发展不平衡，地（市）级政府对县级财力的调控能力十分有限。在这种情况下，取消地（市）级政府，有利于省级政府对县级财力进行直接调控，可以最大限度地实现全省范围内公共产品供给的均等化。这种改革有力地促使事权的划分更加清晰化、合理化和构建与事权相匹配的分税制财政体制，降低行政体系的运行成本，县级财政财力更大，更好地促进县域经济发展，再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强与完善，必将会从根本上缓解基层财政困难，从而形成有利于欠发达地区进入“长治久安”的机制。

　　如果从我国的历史和发达国家的情况来看，也大多是实行三级政府。我国自秦朝到民国2100多年中，除了疆域横跨欧亚的元朝实行五级政府体制外，其它各朝基本上都实行三级和四级政府体制。在国外发达国家大多实行三级到四级政府体制，美国实行联邦、州、市三级体制；英国实行中央、郡、区三级体制；日本实行中央、都道府县、市町村三级体制；德国实行联邦、州、区三级体制；法国实行中央、大区、省、市镇四级体制。

　　4. 完善政府转移支付制度

　　针对我国现行转移支付制度存在的问题，我们建议：中央对地方转移支付制度的改革应突出公平，加大对省以下地方政府财政之间财力差距的调节，使省以下各级地方政府享有其与事权相对应的财力支持。

　　改革的思路是：

　　（1）科学界定转移支付目标。转移支付目标是为实现社会分配公平目标而为各地提供相对均等化的公共产品和服务，必须将转移支付的资金用于最需要，而不是用于获得最大经济回报的地方。

　　（2）合理确定转移支付计算依据。在这次调研过程中，陆丰市财政局提出“一般性转移支付的计算应以地方总人口、财政供养人口、地方一般预算收入、税收收入、经济发展程度、全年平均支出及每年增支因素等设定，充分体现公平和均等化原则、分析制定统一的计算公式。我们认为，一级政府正常运转基本支出应以全省平均工资为基数，结合人口及各地国内生产总值，分不同地区设置不同系数，但差别不应该过大，总体保证正常运转基本需要和保障水平应一致。”陆丰市财政局提出的转移支付这一计算依据是从实践中总结出来的，比较实事求是地反映客观要求，可以作为参考。

　　（3）应简化转移支付方式。将现行多种转移支付方式统一为均等化转移支付和专项转移支付，不要搞其他花样很多、又不现实的不规范的转移支付方式。

　　（4）优化转移支付结构。重点是严把专项拨款立项关，取消配套的专项资金补助，防止因地方政府缺乏专项补助配套资金不到位而出现的“半截子工程”。为此，必须建立严格的专项拨款项目准入机制和审批制度，减少立项的随意性和盲目性，防止资金的浪费。

　　（5）清理整合专项转移支付项目。根据政府支出责任范围内的事务，应取消现有专款中名不符实和过时的项目，归并重复交叉的项目，严格控制专项转移支付规模；对年度之间变化不大，且将永久存在的项目列入体制补助，冲减地方上解。

　　5. 尽快地解决地方政府历史债务，特别对贫困县地区的历史债务应根据有关政策，重新进行一次彻底地清理

　　对地方政府的历史债务应根据区别对待，认真扶贫的原则，区别几种不同情况，采取不同做法。（1）对偿还能力较强的地区，争取在三年内还清，每年按一定比例还债；（2）对偿还能力不强，又需要利用债务支付最需要的经常性预算支出，如工资、离退休费、义务教育等，应给予适当的减债（如台山市）；（3）对暂时无力还债，又急需用债务支付经常性预算支出的，在今后三、五年内有能力支付债务的地区，可以考虑给予延期三、五年才还（如陆丰市），以便让地方政府财政渡过这个偿债难关，保证社会稳定；（4）对于经济基础十分脆弱、又无别门路“找米下锅”的贫困地区，应给予全免一切债务的优惠政策，并在免除一切债务的基础上，上级政府还应给予更加优惠的税收政策和专项补助资金，发展以“造血功能”为主的工业和服务产业，以带动该地区的经济起飞和发展。

　　6. 国、地税机构合并的可行性分析与建议

　　从1994年分税制改革开始，我国设立了国税、地税两套税务机构，分别履行对中央收入与地方收入的征管职能。10多年来，国、地税机构分设对于组织税收收入，进行宏观调控，提高中央税收收入比重，增强中央财政宏观调控能力，促进市场经济体系培育和经济的发展等，发挥了重要的作用。但是国、地税机构分设出现的各种弊端也暴露无遗，难以适应新的形势要求。

　　（1）国、地税机构分设的弊端

　　①征管效率低。主要体现在对改制、合并、改组企业的企业所得税管理上，双方互不相让，争抢税源现象经常发生；在对违法案件的查处上，相互扯皮推诿，谁都不愿意行使管辖权，致使案件久拖不决，客观上放纵了违法行为，造成了很坏的影响；存在大量的重复劳动，如税务登记、征管资料、信息处理、税收票证、税收宣传、政策谘询、税收科研等事项性质相同，但国、地税两机构各行其是，互不通气，造成大量的资源浪费。

　　②征税成本高。两套机构的分设无疑是造成税收成本过高的主要原因。1995年我国仅预算内支出的征税成本就在5%以上，而同期美国为0.6%，日本0.8%，法国1.9%，加拿大1.6%。我国征税成本高的主要原因有：人员费用增长过快，1995年的60万财税人员增至1998年的100万人（不包括临时工），以年人均4万元估算，就需要400亿元经费；基建投入大，两套机构，两套办公地方，国、地税的各种征、管、查机构和办税服务厅设置雷同。此外，国、地税各干各的，分别开发两套网络，各自为政，互不兼容，不能对接共享，造成人、财、物的巨大浪费。

　　③分头管理、分庭抗衡现象突出。将税收分为国家税收和地方税收，极易引起地方政府重视地税，而不重视国税，造成很多矛盾与冲突，甚至严重地挤国税。

　　④隶属关系不同，利益分配不同。国税属中央垂直领导，从业人员具有很强的优越感，待遇也比地税好，造成利益分配不公，地税人员反感情绪大，不利国、地税团结协作，影响税收征纳。

　　（2）两套税务机构合并的有利条件

　　①我国已实行分税制10多年了，中央财政收入得到了切实的保证，打下了比较坚实的经济基础。目前中央税收收入占税收总收入的比重达到68%左右，中央本级财政收入约占全国财政总收入的比重56%左右，比改革前的22.02%提高了一倍多，从而确立了中央财政在分配格局中的主导地位，有利于中央宏观调控的加强。

　　②我国实行分税制是一项正确的决策。实行分税制是世界各国的通行财政体制，但分税制絶不是分机构，即使在实行分税制的西方国家中，也不是一定要分设两套税务机构。如法国，地方政府不单设税务机构，而由国家税务机构的派出机构代为征收。其实，分税制的归宿集中反映在税金在不同政府级次间的分配，国、地税两套机构都共同地承担着这一国民收入分配和再分配的任务，这为国、地两税机构合并提供了理论支持与基础。

　　③信息化建设取得了突破性进展，充分发挥税收监控功能，监管方式实现了根本性变革。上级政府和税务部门可以通过信息网络即时监督下级政府和税务部门的执法情况，对出现违规违法现象及时通报和纠正，消除了传统层层上报和下达导致信息容易失真和整改滞后的弊端，大大提高了工作效率，降低税务成本。

　　（3）国、地税两套税务机构合并的建议

　　①要建设廉价高效的税务机构。“税收是政府的奶娘”，一个真正的民主社会是无法容忍昂贵低效的政府的。一个政府机构的设、存、废必须考虑其运行成本。我国税收成本居高不下是勿庸辩驳的事实，国、地税机构的合并本身是“税收成本是最低化”的必然要求，应在全国组建新的、单一的国家税务机构，实行从中央到地方的垂直管理体制。在机构合并之后，更要树立税收成本理念，加强成本控制，转变税收管理上粗放型管理观念，加大税务系统内部机构改革、人事制度改革和从中央到地方的精简力度，消除富余人员，精简机关，充实征管向基层倾斜的政策；大力减少各种会议、文件报表等，简化办事程序，提高办事效率。

　　②构建税收监督制约机制。机构合并以后，各级政府的利益倾向不会自然消失，各种违规操作问题仍可能存在。约束乏力，是导致权力滥用的重要原因，因此，构建税收监督制约机制至关重要，应做到决策、执行、监督相分离又协调的要求，在税务系统内部实现征收权、管理权、稽查权的相互制约和彼此协调与平衡。在这基础上，逐步做到财政、国库、银行、税务部门之间实现微机一体化联网，做好信息联通共享，互相监督制约。此外，还要从纳税人监督、社会新闻舆论监督共同建立起独立的税务监察审计机构，从而形成全社会监督制约机制。

　　③税务机构的设置要打破行政区划的限制，其密度和人员应视税源状况而定。

　　④整合信息化资源，全国统一联网开发，降低运行维护费用，提高行政管理效率。

　　⑤加强干部队伍建设，提高税务人员素质。现代管理理论突出体现了以人为本、以人为中心的理念，机构合并以后税务人员更要努力加强自身建设，加强学习与修养，增强依法行政的业务素质；要分期分批、定期和不定期地进行培训学习，并把它作为考核干部业绩的要求，所有这些都要从制度上规定下来。


　　（2006年11月21日）