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| 俄罗斯修宪进程尽管遇到疫情干扰，尽管斗争激烈，但总体顺利。 |
中评社╱题：对俄罗斯修宪问题的再观察与思考 作者：周力（北京），中联部原副部长、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员
俄罗斯修宪进程尽管遇到疫情干扰，尽管斗争激烈，但总体顺利，超过四分之三之多的选民赞同普京提出的宪法修正案，赞同将现任总统任期归零，赞同对国家立法机构和执行机构的许可权划分作出新的调整，赞同对改善人民生活水平所作的承诺，体现了俄罗斯人民的历史观、大局观，也展现出人心之所向。应该说，这就是俄罗斯人民根据本国国情自主选择的发展道路所在。
普京执政20年，支持构建多极化世界，支持国际关系民主化，支持建立公正合理的国际政治、经济和安全秩序，在美肆意推行霸权主义、强权政治并对俄长期制裁的情况下，不畏强暴，敢于斗争，为俄罗斯赢得了失去的国际地位，增大了对国际和地区事务的话语权，拓宽了更多的回旋余地，发挥出了世界独立一极的作用。俄罗斯的强大，符合中国的利益。
一、全民投票多数人赞同宪法修正案
2020年6月25日至7月1日，俄罗斯就修改宪法问题举行了全民投票。全国登记选民共1.09亿人，设立了10万个投票站。为避免新冠病毒传播，投票采取线上线下相结合的方式，并将投票时间拉长至7天。投票前，普京总统通过向全国人民发表电视讲话等方式，呼吁所有有投票权的公民踊跃投票，强调投票并非只是为了宪法修正案，而是着眼于建设一个具备现代化教育、医疗和社会保障体系以及权力机构运行高效的国家，是为了祖国和子孙后代都能拥有一个更美好的明天。普京重申，只有得到多数俄罗斯人的同意和支持后，修正案才会生效。
根据俄中央选举委员会7月2日宣布的所有计票结果，全俄投票率为67.97%，其中赞同修宪的人占77.92%，反对者占21.27%。投票情况明显好于预期。普京遂于7月3日签署总统令，正式发布修订后的宪法全文，决定新版宪法自7月4日起生效。备受各方关注的俄罗斯修宪进程到此划上句号。
自2020年1月15日普京宣布将对俄罗斯宪法进行修改以来，俄议会上下两院克服疫情干扰，快马加鞭，在两个月的时间内审议并通过了总统提交的修正案，并经俄宪法法院作出此案不违宪的裁决。原定4月22日举行全民投票，因疫情推至两个月后举行。
此次修宪的主要内容包括：1）明确俄罗斯拥有苏联合法继承国的地位，俄国内法效力优先于国际法；2）禁止将俄领土出让给任何其他国家；3）规定总统无论在职与否，其人身不可侵犯；4）扩大议会许可权，国家杜马有权决定俄罗斯政府总理和各部部长的任命，总统任命安全司法要职人员须与联邦委员会协商；5）强调俄有千年发展历史，承载“上帝信仰”和“先辈记忆”，有独特的文明文化属性；6）保持婚姻为男女结合的状态不变；7）实行退休金指数化和最低工资标准不低于最低生活标准，保障人民生活水平不下降；8）规定“同一人担任俄联邦总统不得超过两届”，但现任和前任总统在修正案生效后任期归零，可再连续两次参选执政。这是修宪最紧迫也是最重要的一点，排除了普京继续长期执政的制度性障碍。普京可在2024年这一任期结束时再连续两次参加竞选总统，如当选即可连任至2036年。
对普京及其战友们来说，总体国际环境在可预见的未来持续紧张、俄罗斯受到美国长期强力打压、俄社会经济发展严重受阻的态势下，如何保住政权不被更迭、不被推翻、不被演变，如何不断改进和完善国家治理体系、提高国家各级政权机构的执政能力，如何平抑国内左中右各种势力对当局施政的影响，一句话，如何不让政权落入美国等西方国家所设想所扶植所期待的那些政治势力的手中，是俄罗斯高层当前最为优先考虑的问题。正因为如此，修宪便成为俄罗斯今年国家政治议程中具有头等重要意义的一件大事。修宪的结果，将决定俄罗斯未来一个时期的发展方向，决定普京到2024年这一任期结束后是否可以继续长期执政，也因此在一定程度上决定着未来世界格局的变化与走向。
有关这次修宪的前期情况，我在今年1月和3月写过两篇文章，大都已做过比较详细的介绍和评论。这里着重谈两个问题：一是这次修宪其实是很早就在高层内部酝酿并逐步推出的，其间有过反复，但绝非临时动议。二是俄社会围绕修宪的斗争还是相当尖锐的，普京任期“归零”这一方案尤其遇到俄右翼和左翼政治势力的强烈反对。
二、高层内部对修宪问题的酝酿和提出
俄罗斯现行宪法于1993年12月12日经全民公决方式通过。从实施到现在，26年间有过几次单项性的修改。比如，2008年根据时任总统梅德维杰夫的建议，对宪法做了一个重要改动，即把总统的任职期限从四年一任改为六年一任，把国家杜马的任期由四年一届改为五年一届。这实际是延长了总统和议会下院以及政府的执政期限，减少了因大选而疲于奔波以及需要广泛动用社会各方面支持的运作成本，有利于整个社会和国家政权的稳定。对宪法做这样的修改，俄罗斯社会总体上是支持的。
再如，2013年12月，普京提出将俄最高法院和最高仲裁法院合并为一体的建议。2014年2月，经议会审议通过，从宪法中删掉了有关最高仲裁法院的规定，同时进一步扩大了总统直接任命总检察长和总统向联邦委员会（议会上院）派驻代表的许可权。
但是，对俄罗斯是否有必要对宪法内容作较大的修改，特别是涉及到整个国家权力架构体系平衡问题以及总统任期限制问题的修改，普京及俄高层内部一直有不同的认识，只是随着时间的推移才逐渐达成一致。让我们来回顾一下这个过程。
2013年12月12日，普京对俄议会上下两院宣读年度总统国情咨文，当着全体议员、所有联邦机构高层官员和地方行政长官的面，首先提到的就是修宪问题。普京说，我们履行宪法到今天已经整整20年了。我向你们表示祝贺。宪法把两个最关键也是最具权威的东西结合起来了，这就是公民拥有至高无上权利、自由的地位和国家的强盛状态。我深信，宪法的框架应该是稳定的，这首先涉及宪法的第二章，里面确定了每一个人和每一位公民应当享有的权利和自由。基本法的这些条款是不容修改的。不过，生活不会原地不动。不能把宪法实施的进程看作是已经最终完成的目标，是一个死的东西。根据法律适用的实践，根据生活本身，对基本法的其他章节做一些有针对性的修改，当然是可能的，有时还是必须的。
普京的这段话比较抽象，听起来让人有些摸不着头脑。那到底是改不改呢，改又是怎么改？没有答案。一年后，即2014年11月，针对社会上对普京是否还会继续谋求连任总统、进而达到长期执政目的的议论与猜测，普京藉接受媒体采访的机会斩钉截铁地作了正式的表态：“总统终身制对国家有害。我本人也不需要。应该遵守俄罗斯宪法对总统任期的规定。”此言一出，使俄社会平静了好几年。2018年3月，普京第四次当选总统。这时，有关总统任期及普京之后应该是谁的猜测，再度“浮上水面”。有媒体抓住机会追问普京，是否有意愿修宪，以取消其中规定的同一位总统不能超过两个任期的限制。普京一口回绝，“我目前没有任何要改动宪法的计画”。
可以说，一直到2018年下半年，普京及其高层一直遵循保持宪法稳定的态度，没有表现出要对宪法作较大改动、甚至藉通过修宪来延长总统执政期限的意图。
但很快，俄罗斯宪法法院院长瓦列里·佐尔金这位俄资格最老的法学家，也是1993年宪法制定的参与者和见证人，在2018年10月10日的俄罗斯政府机关报《俄罗斯报》上撰文，正式提出了修宪的建议。他说，我们要看到现行宪法是有缺陷的。问题在于，我们的制衡体系缺乏应有的平衡，权力更倾斜于执行权力机构，对总统和政府两者间的权力分配、总统办公厅的地位和总检察院的许可权都规定得不够明确。联邦中央与联邦各主体间的许可权划分也存在着明显的不足。而且大家都看到俄罗斯今天面临着越来越多的外部挑战。我们必须在我们所处的十分复杂的社会经济形势中去迎接这些挑战。正是由于这些原因，我觉得我们必须把宪法的法律潜力挖掘出来。
但佐尔金反对俄左右两大政治势力对宪法进行大刀阔斧式改革的主张，认为这样就“可以把国家的发展进程转到更正确的方向”的看法是短视的、危险的，因为激进的改革将引发社会政治形势的急剧动荡。“那种认为只是通过一些法律决定就可以改变生活结构的说法，即使不使情况变得更坏，至少也是一种天真的理想主义”。这是因为宪法同时还履行着极其重要的社会融合的功能。不要忘了，在一国内部，宪法才是确保社会和谐以及社会政治稳定的最关键的东西。
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