三、谅解备忘录相较于框架协议缺乏法律约束力
2018年11月，中菲双方签署《关于油气开发合作的谅解备忘录》，成为巩固深化双方友好合作的历史性成果。根据该备忘录，中菲共同致力于在未来12个月内就海上油气开发合作达成一致。2019年10月，中菲油气开发合作政府间联合指导委员会第一次会议在北京举行，油气开发合作政府间联合指导委员会正式成立，以推动共同开发尽快取得实质性进展。
但遗憾的是，备忘录签订已近两年过去了，中菲油气勘探开发合作依然停留在谈判磋商阶段。究其原因则在于，谅解备忘录相较于框架协议通常是缺乏法律约束力的，即双方并无必须开展合作的权利义务关系。该谅解备忘录的签署仅表明中菲双方已就油气开发合作达成了部分共识，并且未来有意愿就这个问题继续保持沟通和开展磋商。因此，加快推进双边磋商谈判，尽早签订共同开发协议，是中菲南海油气勘探开发合作必须跨过的一道重要门槛。
四、中菲对“共同开发”内涵理解仍存分歧矛盾
中菲双方对油气勘探开发合作的性质存在不同看法，中国认为：中菲之间就南沙部分岛礁及海域存在主权和海洋权益争议，根据《联合国海洋法公约》第74条和第83条的规定，双方应尽一切努力达成临时安排，而共同开发就是这种临时安排的具体表现形式之一。菲律宾则对此有不同立场：菲坚持有关海域是菲律宾无争议的专属经济区和大陆架，菲律宾1987年《宪法》禁止菲律宾专属经济区内的油气资源共同开发。
从概念本身上讲：中国通常使用“共同开发”（joint development），侧重强调联合开发主张重叠区域的自然资源而达成政府间合作协议；而菲律宾方面更偏向用“开发合作”（joint exploration）的模糊性表达，既可指在争议海域的共同开发，也可指无争议海域的联合勘探。中菲之间对南海油气资源开发合作内涵的不同立场，是中菲在南海争议海域推进油气资源勘探开发合作的重要障碍。
五、菲方油气公司的参与积极性不高
海上油气资源共同开发合作本质上仍是商业合作，虽然需要双方政府层面的主导和推动，但实施的主体是双方或多方具备技术的油气公司。对中方油气公司而言，并不会把经济效益放在首位；而其他合作方未必会如此考虑。海洋油气勘探开发属于高风险、高投入的商业行为，菲方参与的油气公司不免要充分评估、审慎决定。
争议海域的油气资源勘探开发很可能会因南海局势的变化而受显着影响，局势一旦紧张可能导致临时终止海上作业，甚至推迟或无限期冻结合同协议。经济合作让位于政治纷争的事例在南海已有前车之鉴，菲方油气公司面临巨额投资如何收回的现实压力，参与积极性不高也在情理之中。目前，中菲双方成立了油气开发合作政府间联合指导委员会，双方多家油气公司高层也受邀参与会议。中菲双方政府在合作协议磋商过程中，如何打消油气公司顾虑、切实保障其商业利益将是不可或缺的内容。
另一方面，中方已接受菲方提议的“菲六中四”分成安排，在商业利益方面作出了重要让步。未来的合作协议中，不建议中方再通过牺牲利益以换取菲方油气公司的参与，而是要菲方油气公司在充分评估的基础上自愿加入，共同承担风险、公平分享利益，真正回归到商业合作，方能使共同开发行稳致远。
搁置中菲南海争议，开展双边油气勘探开发合作，是互利共赢的选择。在中菲关系向好发展的背景下，中菲双方应加强沟通和磋商，协力排除各种障碍，加快推动南海油气资源勘探开发合作取得实质性进展，共同树立南海海上合作的新典范。
（作者林杞系中国南海研究院助理研究员） |
