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| 拜登政府的国家安全战略更加强调规则的重要性 |
中评社╱题：拜登政府《国家安全战略》探析 作者：袁征（北京），中国社会科学院美国研究所副所长／研究员；宫小飞（北京），中国社会科学院美国研究所助理研究员
【摘要】与特朗普政府相比，拜登政府的国家安全战略在策略和形式上出现较大调整，但其延续性仍大于变化性。拜登政府的《国家安全战略》以“大国竞争”为底色，从投资国内、团结盟伴、增强威慑、重塑规则四个方面明确了美国应对“大国竞争”的具体路径。从内容上看，拜登政府的国家安全战略更加强调规则的重要性、更为重视盟友和伙伴作用、更多凸显价值观色彩。但与前任相比，其“美国领导世界”的战略目标、“内病外治”的危机转嫁策略、“以实力求安全”的战略思维幷未改变。在渲染“大国竞争”，尤其是聚焦“中国挑战”的背景下，拜登政府的国家安全战略将侵蚀中美关系的合作基础，加速中美在关键领域的脱钩，加剧中美在亚太地区的安全矛盾。
2022年10月12日，拜登政府发布《国家安全战略》报告（以下称《战略》），引起国际社会广泛关注。尽管《战略》的内容与其先前的《临时国家安全战略指南》（以下称《临时指南》）出入不大，但作为美国国家安全与对外政策的基础性文件，《战略》为我们观察美国对外战略的重心、特征和走势提供了重要的参考，其中的“后冷战时代已经彻底结束”“世界处于决定性十年的前期”“中国是头号地缘政治挑战”等论断令人印象深刻。本文在梳理新版《战略》内容的基础上，分析美国国家安全战略的变化与延续，及其对中美关系的影响。
一、以“大国竞争”为底色的《国家安全战略》
《战略》聚焦“大国竞争”，尤其突出“中国挑战”，其具体内容可归纳为“一个愿景、两大挑战、四种路径”。
《战略》指出，美国的愿景是要建立“一个自由、开放、安全和繁荣的世界”。但要实现这个愿景，美国将面临两大挑战：
一是来自中国和俄罗斯等“异己”大国的挑战。拜登政府认为后冷战时代已经彻底结束，美国和世界正处在“决定性十年”的初期，大国竞争已然成为这一时期的主题，中、俄是美国面临的主要竞争对象。①《战略》肆意攻击中国，认为中国的挑战体现在六个方面：企图扩展在印太地区的势力范围，成为世界领导力量；利用技术实力和在国际机制中的影响力扩展其威权模式；塑造全球技术规范以使其利益和价值观享有特权；利用经济胁迫他国；限制国内市场的准入；拥有一支强大且仍在扩张的军队。《战略》认为俄罗斯的挑战体现在四个方面：破坏乌克兰主权领土完整，颠覆国际秩序；企图破坏欧洲、中亚和世界多国的民主进程；肆无忌惮地干涉美国政治，在美国人民内部制造分裂；在国内侵犯人权，镇压反对派，压制新闻自由。《战略》强调：尽管俄罗斯的挑战更直接、更严重，但中国是唯一一个既有实力又有意图来重塑国际秩序的国家，是美国的头号地缘政治挑战。
二是面临气候变化、粮食不安全、传染病、恐怖主义、能源短缺等非传统安全议题的挑战。而且在地缘竞争、民族主义和民粹主义加剧的背景下，要解决这些问题会更加困难。
由于这两大挑战相互交织，如何处理两者的关系呢？《战略》提出“双轨制”策略。即在第一个议题（大国竞争）上，美国应强化同盟伴之间的合作，团结从“五眼联盟”、“美日印澳四方安全对话”（“印太四方”）、“美英澳三边安全伙伴关系”（“奥库斯”）、欧盟到“美阿印以四国合作机制”（“中东四方”）的一众盟友来应对中、俄挑战。在第二个议题（非传统安全议题）上，美国可以和包括中国、俄罗斯在内的地缘竞争者合作。但美国绝不会因为在第二个议题上需要中国而在第一个议题上向中国让步。
为确保美国在大国竞争中的优势地位，拜登政府开出“投资我们的实力”的药方，主要包括四种路径：
一是投资国内技术、人民和民主以确保美国的竞争优势。其中的重点是投资关键和新兴技术，加快实施美国的“现代产业战略”，通过“战略性公共投资”弥补市场不足，投资包括半导体、先进计算、通信技术、清洁能源和生物技术在内的关键和新兴技术，幷且通过加强投资筛选、出口管制和反情报等手段限制中、俄等竞争对象获取美国和盟友的先进技术。
二是建立联盟，进一步链接欧洲盟友和印太盟友，尽可能的扩大朋友圈。《战略》认为，美国的联盟应兼具变革性和包容性。为了保持变革性，联盟的核心是与美国有着共同利益和价值观念的民主国家，主要指欧洲盟友和印太双边条约盟友，而且要通过技术、网络安全和经贸领域的条约来创建一个网格化的联盟体系，实现印太盟友和欧洲盟友的紧密链接。为了保持包容性，美国愿意与一切认同自由、开放的国际秩序的国家合作，其中包括非民主国家，如“印太经济框架”所涵盖的部分国家。
三是增强威慑，强化军事现代化建设，达到“不战以屈人之兵”。《战略》提出从三个方面提升军队战斗力：一是重点关注作战概念和更新作战能力。二是提升新兴技术（网络空间、导弹打击能力、人工智能、量子信息）转化为战场部署能力的速度和效率。三是发展以核威慑为基础的综合威慑，通过多种能力的无缝链接，使潜在的对手相信其敌对活动的成本将超过收益。
四是重塑技术、网络安全和经贸领域的国际规则，建立排他性的封闭式联盟。美国认为战后以联合国为核心的多边合作机制不仅未能解决美国面临的挑战，反而让美国的竞争对手从中获益，因此美国要改革相关领域的国际规则：一是技术。除了在国内实施现代产业战略外，美国要建立一个由志同道合的盟伴组成的技术联盟，这一联盟的核心是美国—欧盟贸易和技术委员会以及“印太四方”。在联盟中，美国和盟友共享新兴和关键技术，增强美国制定国际技术标准的能力，增强美国的科技竞争优势。同时，通过联盟将竞争对象排除在外，使其无法获得美国和盟国的关键技术和数据。二是网络空间。美国的目标是要推动制定网络空间的相应规范准则，阻止来自国家和非国家行为者的网络攻击，保持网络空间的稳定性。三是重塑经贸领域的规则。通过推动“印太经济框架”、“全球投资和基础设施伙伴关系”倡议、构建“美洲经济繁荣伙伴关系”来更新既有的贸易体制，改革世界银行和国际货币基金组织，建立小多边主义和高标准准入机制，将中国代表的“非市场经济行为体”排除在外。
二、美国国家安全战略的调整与变化
与特朗普政府带有孤立主义、单边主义和现实主义特征的外交政策相比，拜登政府的国家安全战略更加强调规则的重要性、更为重视盟友作用、更多凸显价值观色彩。
第一，更加强调规则的重要性。特朗普政府认为，美国被国际机制和国际规则所“绑架”，不仅使美国利益“受损”，还束缚了美国的“手脚”。因此，特朗普政府以单边主义和极限施压为手段，通过直接退出、再谈判、瘫痪组织机能与降低组织能力、在规则外自行其是等方式对美国参与的诸多国际机制和国际规则发起冲击，造成国际体系中“规则弱化”的现象。②相比之下，拜登政府尤为看重国际规则的重要性，强调美国应“基于规则”来领导与合作。尽管拜登政府也认为现有的一些国际规则可能会加剧美国的挑战，使美国的竞争者从中获益，但他反对“另起炉灶”的做法，而是主张更新技术、网络安全、经贸等关键领域的国际规则，按美国意志改革联合国和多边机制，使之更好地服务于美国的国家利益，帮助美国赢得与中国的竞争。
特朗普政府和拜登政府对待国际规则的立场差异源于两者对于内政与外交关系的不同理解。特朗普着重关注外交政策的国内根源，认为一个在国内安全、繁荣和自由的美国，才是一个有实力、信心和意志去领导国外的美国。③因而，特朗普以是否有利于美国为标准重塑美国国家安全战略，忽视外交对国内的促进作用，对二战后美国所倡导的自由国际主义大战略形成了近乎颠覆式的冲击。④拜登则认为内政与外交之间相互关联，主张打破内外政策分界线，在强调外交政策始于国内的同时，肯定国际秩序对国内繁荣和安全的影响。如《战略》中所述：“为了促进国内的共同繁荣，维护全体美国人的权利，我们必须积极塑造符合我们利益及价值观的国际秩序，在一个竞争激烈的世界中，其他大国采取强制或不公平的做法将使其获得优于美国及其盟国的优势。”正因如此，拜登政府的国家安全战略更加重视国际机制和规则在大国竞争中的作用。
第二，更为重视盟友和伙伴关系。长期以来，联盟是美国国家安全和对外战略的主要依托，也是美国维护其全球霸权的重要工具。但在特朗普执政期间，在“美国优先”理念的影响下，特朗普认为盟友在安全和经贸议题上“搭美国便车”，以贸易战、威胁退出联盟等“极限施压”策略要求盟友分担更多责任，拒绝美国单向的义务和承诺，加剧了美国核心盟友的离心倾向和自主性。⑤相比之下，拜登政府尤为强调联盟的重要性，认为联盟可以分担美国的责任，有助于美国提高全球投射能力和遏制主要竞争对手，服务美国霸权护持的战略目标。如《战略》所述“世界各地的联盟和伙伴关系是美国最重要的战略资产，是促进国际和平与稳定不可或缺的因素”。⑥
拜登政府的联盟战略服务于美国总体国家安全战略，以遏制中国为主要目标，具有模块化和复合性的双重特征。就模块化而言，美国把“中国挑战”划分为安全、经济、意识形态和科技四大模块，分别针对四个模块组建联盟。⑦在安全领域，除了双边同盟关系外，北大西洋公约组织、“印太四方”和“奥库斯”是其主要战略部署。在经济领域，“印太经济框架”、“全球投资和基础设施伙伴关系”倡议、“美洲经济繁荣伙伴关系”是美国以小多边主义重塑全球多边机制的具体体现。在意识形态领域，美国积极打造“民主国家联盟”、发表新版“大西洋宪章”。在科技领域，美国—欧盟贸易委员会、“芯片四方联盟”、美日澳半导体联盟是美国对华科技竞争与封锁的主要载体。这些联盟相互嵌套，呈现高度复合型特征。在结构上，美国构建的联盟结构呈网格状分布，同一联盟内部又存在多个小多边和双边联盟；在内容上，联盟横跨传统安全和非传统安全两大议题，比如，在四方安全对话机制不仅涉及军事合作，也涵盖了技术、经贸、气候变化等多个非传统安全议题；在成员上，为了最大限度地扩大遏华“朋友圈”，美国构筑的联盟不仅包括“志同道合”的核心盟友和伙伴，也涵盖了非民主国家，甚至是企业、非营利组织等非国家行为体。⑧
其三，更为突出价值观色彩。价值观和意识形态是美国软实力的集中体现，也是美国巩固联盟、维护全球霸权的重要工具。尽管价值观因素在美国历届政府安全战略中的地位与作用时强时弱，但始终贯穿其中。特朗普政府时期，美国秉持“有原则的现实主义”，偏重物质因素，强调以成本—收益原则来评估外交政策的得失。这种典型的商人观念不仅疏远了盟友，也极大地损害了美国的声誉和国际影响力。作为资深民主党人士，拜登尤为重视价值观和意识形态的重要性。在《战略》中，民主、自由、价值观这三个与意识形态相关的词汇被提及182次之多。
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