自2020年以来，中央政府不断通过全国人大作出决定的方式来规范香港的“一国两制”实践。2020年5月28日，第十三届全国人大第三次会议通过《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，6月30日，全国人大常委会依据决定制定的香港国安法被列入香港基本法附件三，即日生效。2020年8月11日，全国人大常委会通过《关于香港特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定》，明确2020年9月30日后香港特别行政区第六届立法会将继续履行职责不少于一年，直至第七届立法会任期开始为止。11月11日，全国人大常委会通过《关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定》，香港特别行政区立法会议员，因宣扬或者支持“港独”主张、拒绝承认国家对香港拥有幷行使主权、寻求外国或者境外势力干预香港特别行政区事务，或者具有其他危害国家安全等行为，不符合拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法、效忠中华人民共和国香港特别行政区的法定要求和条件，一经依法认定，即时丧失立法会议员的资格；今后参选或者出任立法会议员的，如遇有上述情形，均适用本决定。2021年3月11日，第十三届全国人民代表大会第四次会议通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，3月30日，十三届全国人大常委会第二十七次会议全票通过新修订的《中华人民共和国香港特别行政区基本法附件一香港特别行政区行政长官的产生办法》、新修订的《中华人民共和国香港特别行政区基本法附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》，公布后特区政府即紧锣密鼓开始着手修订本地法例。
香港回归后，全国人大常委会曾针对香港问题尤其是政制发展问题作出“4·26”决定、“12·29决定”“8·31决定”等，但由全国人大直接作出决定的仅为去年“5·28”决定和今年的“3·11”决定。而上一次全国人大就香港问题作出决定是1990年4月4日关于设立香港特别行政区和香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法。这也足见中央对香港问题的重视。
中央政府直接出手的好处是可以强有力地、快速整合力量，直面主要问题。全国人大作为最高国家权力机关，享有最高立法权，有权决定特别行政区的制度。2020年2月，中央改组港澳系统领导体制，以前的中央港澳工作协调小组变为中央港澳领导小组，领导小组组长为主管港澳事务的国务院副总理韩正，副组长夏宝龙任港澳办主任，香港中联办和澳门中联办主任兼任港澳办副主任。国务院港澳事务办公室作为中央港澳领导小组办公室，具体负责统筹各方力量，贯彻执行“一国两制”方针和中央对香港、澳门的政策规定，执行香港和澳门两部基本法、指导两个中联办工作。通过理顺体制机制、改变过去“九龙治水”局面，促使各方发挥合力作用，确保“一国两制”在港澳的实践不变形、不走样。中央既然设计了“一国两制”，幷把其作为中国特色社会主义的基本方略之一，那就要在实践中履行好法律规定的职责，既把实行社会主义的内地建设好，也要把实行资本主义的香港建设好。
可以预计，在今后的“一国两制”实践中，“一国”的角色和作用将进一步强化，从国家层面加大对不同制度区域发展的谋划，加强对港澳“一国两制”实践的指导。中央的政策方针要在港澳落地，具体的执行者就是行政长官。香港基本法的第四十八条列出了行政长官行使的十三项职权，其中第八项为执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令。这实际上是中央政府的一种知情权与监督权，在需要时可以就某个或某些事项对特区政府提出要求，如2019年2月，中央政府曾要求特区政府就取缔“香港民族党”提交报告。
中央政府在“一国两制”实践中的角色凸显，幷不表明中央要逾越法律规定地“大包大揽”。中央政府的角色仍是严格限制在宪法和法律规定范围之内，这对于今后的“一国两制”实践极其重要，也是中央反复强调的，会坚持和维护“一国两制”方针不动摇。
（二）香港、澳门“一国两制”实践出现较大差异
1997年香港回归，“一国两制”、港人治港、高度自治方针开始实践；1999年，澳门回归，同样开启“一国两制”、澳人治澳、高度自治的实践。两个特别行政区一先一后成立，有相似历史经历，经常会被拿来对比。但实际上，两地的情况差别很大，从回归前的社会状况、回归谈判历程、基本法的内容、回归后各自的“一国两制”实践等都可以看出。
近些年，随着香港和澳门形势的发展，两地在维护国家安全、发展民主政治等方面出现越来越大的差异，可以说各自走了一条有自己特色的道路。在维护国家安全方面，香港基本法第二十三条规定的自行就国家安全立法，在2003年遇挫后长时间难以在当地启动，以致面对激进分离势力的冒起，特区政府幷无及时应对。澳门却在2009年完成基本法第二十三条的国家安全立法，2018年成立维护国家安全委员会，由行政长官担任主席。2016年11月全国人大常委会对香港基本法第104条释法后，澳门主动在立法会选举法修改法案中增加了“防独”条款。2016年澳门特区制定首份《五年发展规划》，将“在维护国家主权、安全及发展利益的前提下，促进澳门长期繁荣稳定”作为规划编制的最高原则。
在发展民主政治方面，围绕着行政长官和立法会两个选举办法，两地都在不断扩大民主成分。香港先后进行三次政改，此次完善选举制度是第四次政改。由于澳门基本法没有如香港基本法规定行政长官和立法会的最终达至普选，虽然有反对派团体曾于2009年提出实现双普选的要求，但没有法律依据，也没有引起大的讨论，故澳门的选举制度改革一直沿着扩大参与的方向稳步前进。2011年12月31日，全国人大常委会就澳门基本法附件一第七条和附件二第三条进行解释，幷于2012年2月29日作出《关于澳门特别行政区2013年立法会产生办法和2014年行政长官产生办法有关问题的决定》。依据该解释和决定，澳门就行政长官和立法会选举的相关办法进行了修订。2013年澳门第五届立法会选举由原来的29席增加至33席，其中直选14席，间选12席，委任7席，直选和间选各增加两席；2014年第四任行政长官选举委员会由原有的300人增加至400人。
香港在“一国两制”实践中，由全国人大以决定的方式授权常委会制定了直接在香港落地实施的维护国家安全法，幷修改了选举制度。国家主导进行顶层设计，中央政府强调的是依法、符合当地实际情况。对于澳门而言，如有需要，选举制度可继续进行修改完善，不必像香港一样由全国人大作出修改决定。“一国两制”在两地的实践出现较大差异，未来也将继续按照各自步伐、以符合当地实际情况的方式推进。港澳发展出不同的“一国两制”道路，意味着将来台湾回归后，实施的“一国两制”也会有所不同。
（三）“一国两制”与统一台湾
台湾何时统一的问题基本属于政治决断，但以何种方式统一、统一后实行的制度可以进行学术探讨。由于台湾问题比香港、澳门问题更复杂，牵扯的国际博弈更广泛，所以中央政府四十多年来一直采取的是“反独、促统”的策略，致力于以和平统一、“一国两制”方针来解决台湾问题。
然而，“一国两制”在台湾的认同度比较低。民进党一直在妖魔化这一政策，针对近年香港社会出现的“修例风波”等，宣扬“今日香港，明日台湾”，在岛内加大对“一国两制”的抗拒情绪；国民党负责人也公开表示不会接受“一国两制”。2021年3月2日，江启臣在接受路透社访问时称“一国两制”在台湾没有市场；针对香港此次修改选举制度，3月12日，马英九接受访问时称“一国两制”构想正式宣告死亡。台湾一直否认、抹黑“一国两制”，拒绝认真思考幷向民众讲解这一方针背后中国共产党的善意。“一国两制”蕴含的是一个中国之下的两种制度的分立，是政治上的妥协共存，如果有一天两岸不再以亲情、国共两党不再以兄弟情相待，只剩下冷冰冰的领土统一，那统一后实施的制度恐怕再无台湾讨价还价的余地。
针对此次选举制度的改革，台湾陆委会发言人称，“凸显中共极度畏惧民主，缺乏制度自信”。然而，想深一层，中央政府在香港的举措是缺乏制度自信，还是拥有制度自信的表现？香港形势逐渐平稳之后，台湾统一问题是否也将提上议程？
香港的“一国两制”实践，对台湾仍有借鉴意义，只不过借鉴的主体是中央政府：一是中央政府可以从对香港的治理中积累管理台湾的经验，虽然港台两地从人口到面积，从社会文化到经济状况再到政治思维都有很大的差异，但同是实施“一国两制”，治理香港、澳门的成功经验将为治理台湾增添很大的底气；二是香港回归二十多年，围绕香港问题与大国进行的博弈，同样可以为中央政府处理台湾问题提供有益的借鉴。中国共产党已经明白，围绕香港问题的博弈只是小试身手，关乎民族复兴的更大的挑战还在后面。
注释：
①此次选举制度改革实际上是香港习惯称的政制改革（简称政改），即规定行政长官和立法会产生办法的基本法附件一、附件二的修改问题。本文一般在谈及中央政府此次改革时用选举制度一词，在谈及之前的改革时仍沿用政改这一习惯表达。
②王晨，关于《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定（草案）》的说明，2021年3月5日。
③林郑月娥：拟用综合条例草案处理本地立法，大公网，2021年3月15日，参见http://www.takungpao.com/news/232109/2021/0315/562929.html。上网日期，2021年4月7日。
④1992年，香港最后一任总督彭定康上任后，首份《施政报告》即单方面推出政改方案，建议1995年的最后一届立法局选举中，大幅增加直选议席和新增九个近乎普选的功能组别（即“新九组”）。此举违反了《中英联合声明》、违反《基本法》、违反中英两国外长交换的几封信件。中方对此非常不满，宣布放弃“直通车”（即原来英中双方协议，最后一届立法局议员可全数过渡为特区第一届立法会议员），另立议会。
⑤泛民主派与反对派所指幷非一致。习惯上，反对派用于指立法会内不同于建制派的群体，被视为泛民主派在立法会的代言人。泛民主派的所指则更为广泛。本文视具体行文使用。
（全文刊载于《中国评论》月刊2021年6月号，总第282期） |
