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海峡两岸关系的法治阶段与法治式改善路径
http://www.CRNTT.com   2015-06-19 00:51:59


 
  (2)依法行政暨法治政府建设,当然涉及从中央到地方各级政府涉台行政权限、程序、责任的法治化问题。必须通过宪法法律授权下的行政法规具体厘清涉台事务的行政权范围(行政权不得侵入涉台立法权的疆界)、划清中央涉台行政权与地方各级涉台行政权的范围界限,厘清涉台行政事务的行政程序,厘清涉台行政权力违法时的法律责任和救济模式。

  (3)司法公正建设和司法人权保障方面,当然也涉及两岸司法关系及涉台司法问题的法治化解决。从法治理念出发,我们不能认为有了《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》之类就能解决一切两岸司法关系问题,应该进一步追求涉台案件管辖权的法治厘定、涉台民事案件法律适用问题的法治解决、台湾法院裁定在大陆的承认和执行问题的法治解决、涉台司法中人权保障特殊问题的法治解决。

  (4)法治观念和法治社会建设,当然也有涉及两岸关系特殊问题部分。比如台商协会的法治身份(境内组织还是境外组织)、自治权限(参与谈判协商与纠纷解决)、旅居大陆台胞(如学生、务工者、演艺人员)可否有其他结社并行使多大范围自治权,台湾律师在大陆执业权限范围和权益保障,台湾同胞在大陆参与基层社会自治和选举民意代表的权益问题,都需要法治化的统一厘定。

  “法治阶段”两岸关系的推进方案

  法治阶段的两岸关系,应该如先秦法家代表人物韩非子所言“明君使其群臣不游意于法之外,不为惠于法之内,动无非法”。这里的“明君”若换成“政府”,“群臣”若换成“公务员”,同样适用于今日涉台事务。依法治国,按照习近平总书记的说法,就是“把权力关进制度的笼子”,当然包括把涉台事务的一切权力行使纳入法制轨道,使所有涉台问题在法定程序内、按照法定权限、遵行现行有效法律规范加以解决,而不是更倾向于“政治化”、“计谋式”、“技巧性”、“艺术化”地解决。

  在“依法治国”的理念下,涉台事务应该没有纯粹的“政治问题”;任何涉台事务都应该视为“法律问题”。在法治理念下,一切政治问题最后都要纳入法治视野来评判和解决,这就是“政治问题法律化”。如果反过来“法律问题政治化”,那就不是法治而是人治了。

  法治阶段两岸关系的推进方案,我们不能不依据“限制权力”、“动无非法”的“法治”逻辑来设想。

  1996年我曾主持国家社科基金青年项目《一国两制的法律化及其实施步骤》。课题结项成果后来在香港出版为《一国两法与中国的完全统一》。在这本书中,我特别注意一个问题——“一国两制”的“全国性法律体系”问题,也就是“两制有机共存”的“一国”在宪法、法律、行政法规、部门规章中的诠释、体现、保障的规范体系建设问题。没有这个“一国”规范体系建设,只有“两制”(承认两制不同、承认对涉及另一制事务特殊权宜处理)规范体系建设,是远远达不到法治要求的。

  所谓“一国”法律体系建设,也就是两岸关系问题“法治化”解决的制度建设,主要包括这些方面:

  (1)宪法“两制一国”制度建设。将港澳回归后“一国两制”十七年实践中形成的需要上升为宪法以保障“一国”有体现、“两制”能共处的东西加以规范化,特别是对海峡两岸之间现阶段政治关系的法律定位加以宪法厘定。具体地说,宪法第31条必须扩充为一个能容纳香港基本法、澳门基本法及未来台湾基本法的宪法规范体系,特别是关于两制衔接、两制间纷争解决的宪法机制或规范体系。

  (2)《两岸关系法》建设。两岸关系法,应该是台湾回归之前的过渡性“基本法”。这一法律应该厘定或诠释现阶段两岸关系的基本法理架构,确定处理现阶段两岸关系各类具体问题(如涉台工作机构及其职责权限、国籍身份问题、劳工问题、贸易问题、投资问题、旅游观光问题、文化教育科技宗教交流问题、国际权益承担问题、国防军事问题、司法协助问题)的基本法律原则和大致模式或机制。

  (3)政府对两岸事务民间中介机构的委托机制的法治完善,以及海峡两岸民间中介机构协议的法律转换机制完善。自1990年以来20多个民间协议实际上都已经有了法律规范属性,但这种属性的法律赋予机制是不完善的,行政执法和司法实践中经常是有争议的。需要在“依法治国”的理念下加以完善。

  (4)两岸事务的政府机构间对话协商机制的法治化建构。两岸关系的处理,依靠委托中介机构的模式是远远不够的,民间机构接受公权力委托的事务范围和权力程度都是有着宪法和法律的限制的。因此,稍高一点层次或稍重要一些的两岸关系事务,就不能由中介机构代理,必须由政府机构出面直接商谈签协议并督促执行。自从2014年6月大陆国台办和台陆委会商定建立常态化联系沟通机制,两岸政府机构直接商谈签约解决有关问题已经成为常态,这是两岸关系发展六十多年来的一项重大突破和进展。这一进展的要害是,突破过去机械地理解“中央地方关系”的官方接触模式障碍,将两岸政权视为各自治理所辖区域的合法政治权力主体,两个主体直接商谈相互关系中有关问题的法律解决模式、签订有契约或条约意义的法律化协议、国家通过法定程序审议批准这些协议(实际上的国家立法程序)、通过国家行政执法机制和司法适用机制执行这些协议,这就是法治化的两岸关系推进途径。

  (全文刊载于《中国评论》月刊2015年5月号,总第209期)


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