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| 人大释法赋予香港国安委以更为凸显的监督指导者角色 |
中评社╱题：人大释法与香港国安宪制秩序的形成 作者：田飞龙（北京），北京航空航天大学高研院/法学院副教授、全国港澳研究会理事、海峡两岸关系法学研究会理事、法学博士
【摘要】国安法首次释法是香港回归25周年的重大法治事件，也是香港国安宪制秩序形成过程的重要制度里程碑。本次释法启动的背景案例是黎智英辩护权案，香港三级法院未能对香港国安法有关条款原意作出合理解释与遵从，也未能寻求行政长官证明书以解决国安事实问题的认定，最终导致司法过程国家安全风险的发生。香港特区行政长官依法承担起维护国家安全的法治责任，及时提请中央释法。中央谨慎而积极地应对释法事务，在释法方案上从宪法、基本法与国安法的整体宪制框架出发，聚焦香港国安委的宪制角色展开法律解释，凸显其对接个案的判断决定权，同时对行政长官的行政证明书程序予以重申和确认，对行政长官提请释法的具体法律问题予以精准归类，幷以香港国安委监督性的判断决定权作为最终补救机制。人大释法展示了香港国安法最终解释权的运行机制，填充和明确了香港国安委的宪制角色幷确立了与国安司法程序有关的机构责任及相互关系，塑造了更为完整及顺畅的香港本地国安司法管辖体系。人大释法为包括行政长官提请问题在内的香港国安法一系列实施问题的解释与解决提供了最权威、可信赖、可持续的制度运行框架，对香港国安宪制秩序的具体形成与规范定型有着重要的推进意义。人大释法还为香港普通法的自主性发展及“一国两制”台湾方案的具体探索提供契机和先导，是“一国两制”制度体系演变的重要节点和制度增量。
2022年12月30日，全国人大常委会审议通过了《国务院关于提请解释<中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法>有关条款的议案》，对香港国安法第14条和第47条作出权威性解释。这是香港国安法实施两年多以来首次释法，是香港法治发展进程中的一件大事，是“一国两制”制度体系建设的重要里程碑，也是香港国安法治体系与国安宪制秩序的规范巩固。
本次释法是因应香港特区行政长官李家超于2022年11月28日向中央人民政府提交之香港国安法专门报告的请求而作出的，这一良性互动程序体现了“爱国者治港”的新管治气象，也体现了中央全面管治权与香港高度自治权的有机结合与统一。行政长官提请释法幷非首次，香港回归以来的基本法释法就有多次由行政长官提出，集中体现了香港特区宪制秩序的“行政主导”特征以及行政长官对特区与中央的双负责制。本次提请释法的背景案件是黎智英辩护权案，香港法院的有关裁决未能遵从香港国安法原意，造成案件进程的国家安全风险。行政长官在香港本地法律程序已然穷尽的条件下提请释法，责任是明晰的，时机是合理的，对香港法治是有积极维护意义的。
人大释法回应了有关提请诉求，又进一步从国安宪制秩序的层面澄清了立法原意，疏通了有关机构的法定职责及相互关系，确保香港本地国安执法、司法机构行使管辖权的规范清晰性与制度闭环特征。人大释法赋予香港国安委以更为凸显的监督指导者角色，使之对全面准确实施香港国安法起到规范性的领导和决定作用，更好保障香港特区行政长官及法院依法履行维护国家安全的法治责任。人大释法因个案而起，但其规范性超出个案而有效填补及巩固了香港国安宪制秩序，是对香港法治与司法独立的保障和促进。
一、黎智英辩护权案的司法裁决及其争议
黎智英案是香港国安法实施以来最有影响的案件，原因有三：其一，黎智英是香港反中乱港势力的总代理，对国家安全造成长期而严重的危害，必须从法律上加以严厉惩治；其二，外部势力一直试图以各种方式干预黎智英案的司法程序，损害香港法治与司法独立，中央与香港自治机构均有责任确保该案程序不受外部干预；其三，黎智英涉及香港国安法上的一系列程序权利条款和实体罪名条款，无论是程序裁决还是实体判决，都将构成香港国安判例法/普通法的重要发展，深刻影响到香港国安法的全面准确实施。因此，完整的黎智英案既包括围绕诉讼程序与权利出现的程序纠纷，也包括最终的实体判决。程序纠纷包括保释争议、陪审团程序争议以及本次的辩护权争议。香港国安法官在裁决有关程序纠纷时，需要在香港国安法原意与香港普通法之间寻求均衡理解与正确运用，但司法结果表明香港国安法原意幷非得到有效理解和遵从，由此倒逼人大释法以明法。
本次背景案件的基本案情是：第一，黎智英聘请在香港本地不具有全面执业资格的英国大律师欧文（TimothyWynnOwen）担任国安案件辩护人，欧文是人权法专家，但幷非国安法专家；第二，2022年10月19日，香港高等法院原讼庭依据《法律执业者条例》第27（4）条之司法裁量权的规定，以“专案认许”方式准许黎智英的聘请方案，幷认为外籍大律师参与案件有助于香港法理学发展及公众利益，香港律政司及大律师公会均反对法院裁决；第三，香港律政司向高等法院上诉庭提出上诉，上诉庭于2022年11月9日驳回上诉，维持原判；第四，2022年11月16日，律政司向高等法院上诉庭申请向香港终审法院提出上诉，律政司的代表资深大律师袁国强提出了一个新的法律观点：外籍律师不宜参与国安案件以及国安案件涉及国家机密，不能保证外籍律师遵守保密规定；第五，香港高等法院上诉庭于2022年11月21日颁布裁决，认为律政司提出了之前司法程序中未提及的新观点且不能成立，拒绝给予上诉许可；第六，2022年11月22日，香港律政司向香港终审法院提出终极上诉，后者于2022年11月28日作出最终裁决，拒绝上诉，维持原判。由此，围绕黎智英辩护权案的全部司法程序已经终结，英国大律师欧文得以代理黎智英案，本案国家安全风险难以在香港本地法律程序中得到回应与化解。行政长官李家超同日提请释法，而欧文大律师因来港工作签证到期未能续期而自行离港。律政司向香港高等法院提出案件延期以等待释法结果，获得法庭接纳，案件最终排期到2023年9月。
香港三级法院的司法裁决均支持黎智英聘请外籍大律师参与国安案件，对律政司提出的国家安全利益与国家机密问题未能给出充分理解和回应。香港法院的裁决理由是：其一，香港司法运行有赖于外籍大律师的参与，既往的普通法案件及一般民事、刑事案件均有外籍大律师角色，国安案件也不例外；其二，《法律执业者条例》明文授权香港法官自由裁量外籍律师的参与事宜，适用“专案认许”方式处理，法官对该等司法事务享有决定权；其三，法院认定外籍大律师参与有助于香港司法法理学发展，对国安判例法形成有正面作用；其四，法院不认可律政司在上诉过程中临时加入新的法律观点，以普通法上的技术性理由最终驳回上诉；其五，终审法院的裁决回避了国家安全重要性的司法衡量，但同时表示要承担维护国家安全的法定职责，主要是指在后续实体判决中承担责任，但外籍大律师参与国安案件的泄密风险和误导司法的风险无法回应处理。从司法裁判技术层面而言，香港三级法院及有关国安法官对黎智英辩护权案的司法处理主要遵从了香港普通法的一般规则，未能全面准确理解香港国安法原意及本案所涉国家安全利益的根本重要性。
香港终审法院在黎智英案上有谨慎表现，在之前的保释案上支持了政府立场，但在辩护权案上驳回政府立场。这里有法律专业上的理由：香港国安法有明确的保释条款（第42条第2款），终审法院可以在普通法范围内周全处理，给出支持政府立场的裁决；香港国安法在辩护权制度上没有明确排除外籍律师参与，而辩护权涉及被告人的公平审判权，属于诉讼法上的基本人权，终审法院难以援引国安法具体条款支持政府立场，从而基于司法独立、普通法技术理由与法院职业声誉的考量而选择驳回政府的最终上诉。当然，这一专业视角的选择也折射出香港终审法院对自身公共政策角色与维护国家安全法治责任的自觉性尚有欠缺。
行政长官李家超在提请释法的专门报告中明确提示了上述国家安全风险，幷将需要解决的法律问题限定为：根据香港国安法的立法原意和目的，没有本地全面执业资格的海外律师或大律师可否以任何形式参与处理危害国家安全犯罪案件的工作？这是一个被适当限定的法律解释技术性问题，但其涉及到香港国安法所确立的国安法治体系的运行机制以及国安案件被告人的辩护权问题，从而可归类于重要的“一国两制”宪制问题。
释法动议作出后，香港社会出现了一定的质疑甚至反对声音。释法涉及香港国安法权威性及立法原意的规范澄清与传达，涉及香港国安法与香港普通法的制度性沟通及磨合。香港基本法可释法，香港国安法当然可以。唯香港法律界对香港基本法习惯性奉为“小宪法”幷以普通法方式演绎转化，制度认同与法治的本地自信已备，虽有回归以来的五次释法亦大体消化自然。对香港国安法，香港法律界则视为“他者”甚至威胁，香港大律师公会前任主席夏博义更曾扬言以普通法修改国安法。11月底香港特首提请释法以来，中央谨慎研究应对，但香港法律界却频传“释法恐惧症”信号，显示出香港国安法在港认同度仍未落实，国安法释法更显正当必要。
围绕黎智英辩护权案的国安法首次释法属于香港国安法实施体系的规范性检讨和更新，是立法原意的澄清和表达。质疑甚至反对释法的理由无非是：其一，狭义的司法独立观念，将人大释法与司法独立对立起来，未能从“一国两制”宪制秩序出发理解和认同人大释法是香港法治体系的内在要素和监督保障机制；其二，对国安法之法价值正当性的误解误判，对国安法新制度及其规范效果抱持戒备心理，不能从中央全面管治权与宪法权威层面理解消化；其三，对香港普通法及其依赖于“普通法适用地区”之法理和人才资源的迷思，缺乏将香港普通法作为“一国两制”法秩序之一部分的清晰定位和发展责任，幷对香港普通法持有一种偏狭的理解和固守，未能意识到香港普通法需要遵从国家宪法秩序及在“一国两制”范畴调适发展。
黎智英案是一系列涉及国安法的程序裁决和实体裁决的总和，几乎每一个司法环节都存在重大争议和激烈的法律斗争。夏博义所称以香港普通法“修改”香港国安法幷非戏言，若任凭香港司法程序按照固有的普通法习惯及外部影响来解释和裁决国安法案件，香港国安法的立法目的和制度权威性将可能落空，香港国安法会出现变形走样。之前的黎智英保释案中即存在高院国安法官误解误判国安法保释条款的现象，幸得律政司坚持上诉和终审法院改判而得以补救。但此次辩护权案危机再现，终审法院未能补救。这表明，香港终审法院对国安法的理解和适用幷非总是准确，存在疏漏余地，而人大释法正是监督弥补香港司法疏漏的正当而有效的宪制监督机制。香港法院因应释法动议而将案件押后至2023年9月份开审，表明其亦理解到该案所涉规范的国安重要性及人大释法对案件审判的规范指导和约束意义。香港法律界出现“释法恐惧症”是突兀怪异的，但也是可以理解的，毕竟香港国安法是“一国两制”制度体系的重大矫正性立法，是国家权威与权力的现实制度化，与香港基本法的授权偏向及易消化性质不同。但偏执于狭义的司法独立和普通法观点而反对或变相反对释法，则属于对“一国两制”及香港法治运行规律无法理解、认同和自觉运用，是落后于“一国两制”时代发展及法理进步的特定症候。至于香港法律界提出的某些替代性的“本地解决机制”，其权威性和制度有效性均存局限，不足以自行，而更适合在人大释法作出后进行适应性转化，以根据国安法立法的清晰规范意图展开本地法律规范的积极检讨和更新。
二、人大释法的正当性与规范衔接性
2022年12月30日，全国人大常委会对香港国安法第14条和第47条作出专门解释，对香港国安委职权予以明确化，对行政长官与国安司法程序的互动予以明晰化，从而澄清了立法原意，为香港国安司法的规范运行提供权威指引。这是香港国安法实施以来的首次释法，对建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制具有重要的规范保障意义，也是中央全面管治权与香港特区高度自治权相结合、相统一的制度范例。
释法动议来自于香港特区行政长官在2022年11月28日提交的关于国安法实施情况的专门报告。根据香港国安法第11条之规定，行政长官有法定义务及时向中央人民政府报告有关国安法实施情况，提出相关法律问题及建议。行政长官的报告认为黎智英案聘任不具有在港全面执业资格的海外律师担任辩护人可能引发国家安全风险。这一警示和法治关切在律政司就该案上诉过程中已经提及，但未能得到香港法院重视和处理。香港法院的判决遵从了普通法规则及香港本地法例《法律执业者条例》的有关规定，没有在司法过程中全面准确解释和适用国安法有关条款。在香港特区政府与香港法院就国安法有关条款含义及适用产生争议且香港本地法律程序无法圆满解决的条件下，释法启动具有合法性与正当性。
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