在内部政制安排上，基本法为香港确立了行政主导体制，这是“一国两制”的另一个重要制度优势。邓小平在基本法起草过程中就力主香港不能照搬西方三权分立，而要实行行政主导体制。实践证明了邓小平的政治睿智和远见。一些香港学者认为，目前香港行政主导深受两方面制约：一是立法会的“拉布”行为捆住了政府施政手脚；二是一些司法覆核案件有滥用司法权趋势，阻碍了重大工程和政府发展规划的顺利实施。几任特首均受困于立法、司法阻碍而在施政上难有大的作为。施政绩效不彰，也使得政府出手解决社会矛盾、回应民众需求的能力大打折扣。
尽管有学者对基本法是否设置了切实的行政主导制度存在怀疑；但没有争议的是，即便典型的西方三权分立国家和议会制国家，现在也无不采取行政主导政策，政府在三权中的主导地位均很明显。无论在议会制国家还是三权分立国家，由于政府（议会制）或政府所在政党（三权分立制）往往在议会占据多数，政府提出和赞成的立法很少受到阻碍。在三权分立的美国，大量政府机构本身即具有准立法和准司法职能，涉及证券、金融、贸易、通讯、就业、消费、核能的纠纷多由政府独立或法定机构裁决。在行政司法关系上，罗斯福新政时期的最高法院一度通过司法覆核否决了一些政府法案，后来则改弦更张对新政采取积极支持态度。没有最高法院的支持，罗斯福新政的推行不可想像。这也激发了后来美国司法与法学界对司法谦抑的研究和反思。英美最高法院都建立了严格案件过滤机制，防止社会运动对司法的不当利用以及司法滥权和司法资源浪费。美国对法官任命历来是政治任命，联邦法官由总统举荐并经国会审核再由总统任命，总统常常亲自打电话给当任法官通知任命和表达祝贺。法官的政治任命，司法谦抑，政府主导发展政策，均与司法独立、三权分立并行不悖，成为三权之间相互制约的必要组成部分。香港立法和司法对政府施政的监督制约较西方国家犹有过之，而配合与支持则远不及也。目前特首对法官任命似乎无权置喙，这既不符合普通法惯例，也有违基本法规定。种种情形综合作用的结果，造成了香港行政弱势、司法成为三权主导的独特现象。
在文化层面，香港回归并不意味着殖民势力和殖民思想的影响立即就会烟消云散。为此，需要在香港居民特别是青少年中进行广泛而深入的国民教育，这既是当务之急，也是百年大计。社会学家早就发现，国家意识、民族意识和当家做主意识是一个需要主动引导、积极发展和深入培育的文化心理习得过程，决不是无需主动作为的纯粹自然形成过程。在香港这样一个高度国际化和自由化的都市，国民教育更不可放任自流、任其自然。
在当今不少前殖民地国家，政治主权的独立并没有防止其在经济、体制和思想、文化上对殖民宗主国的继续依赖和依附，结果严重制约了这些国家的经济社会发展，造成了一种依附性的政治、经济、文化结构，形成了某种“继续殖民地”现象。“港独”思潮乃是这种“继续殖民地”现象的典型反映。极少数政治反对派动辄以“民主”、“自由”为旗号，实则“逢中必反”，对西方民主却缺乏任何理性分析的态度和意愿，也反映了一定的“继续殖民地”心理。这种文化心理因为有各种高尚的诉求包装，其欺骗性和影响力不可小视，既在立法、行政和司法内部发挥有形无形的作用，更对立法、行政、司法和执法造成各种负面干扰。香港素有法治传统，但凡涉及“占中”案件的起诉过程往往受到所谓“政治迫害”的讥讽，给司法过程造成很大压力。
在经济社会层面，“一国两制”强调维护资本主义制度五十年不变，强调维护香港居民各项自由权利。资本主义制度首先体现为经济制度，注意维护工商业者利益和经济自由传统。香港在这方面的成就举世瞩目。各类国际机构对香港经济自由的评分以及香港贸易、金融、航运中心地位的巩固，正是这一成就的生动写照。在基本权利方面，香港居民所享有的各项自由权，特别是各项公民权利和政治权利为回归前所望尘莫及。但必须看到的是，在维护资本主义制度的同时，香港基本法同样十分重视对劳工阶层的保护。在强调维护各项公民权和政治权利的同时，基本法十分重视对香港居民经济社会文化劳动权利的维护。这既体现在政制上的均衡参与、功能组别结构安排和最终普选制度里，更体现在基本法对两类国际人权公约的平衡规定，以及关于香港居民经济、社会福利和教育文化等的大篇幅政策规定。这种政策规定在典型的西方自由主义宪法里并不多见。
香港回归后在维护普通劳工群体利益方面存在薄弱环节。体现贫富悬殊的香港基尼系数长期居高不下；最低工资制订晚，标准偏低；随着香港老龄化结构的固化深化，如何确保老有所养的压力也将越来越大，因老返贫问题不容忽视。在新技术不断发展、国际和区域竞争加剧、全球性金融危机迁延不愈的情况下，新挑战接踵而至，特别是年轻人面临高房价、高竞争压力、上升空间狭窄等问题日益突出。大学毕业后收入增长有限，长时间无法成家立业。成为青年一代诉诸街头、相互感染的最大内因，也成为各种极端政治得以利用的社会土壤。可以说，香港青年人问题是香港社会长期累积的各种政治、经济和社会问题的集中爆发。不解决贫富悬殊和青年问题，香港社会的“政治化”倾向就很难彻底根除。
有鉴于此，必须与时俱进地理解和认识保持香港资本主义制度50年不变。就像自由主义的政治早已进入行政主导一样，自由主义的经济在发达西方国家也早已进入社会民主主义。政府通过税制、社会政策和发展规划来发展适度社会主义成为发达资本主义的新常态。在未来的香港，实现平等普惠经济同实现自由繁荣经济一样重要，甚至更为重要；推进经济社会文化权利同维护公民政治权利具有同等意义，甚至更大的意义。为此，香港有必要适当借鉴北欧福利国家政策，通过税制改革调节贫富收入；借鉴新加坡经验，着力推行居者有其屋计画；政府经济发展政策有必要同社会政策同步规划，同步推进；内地在与香港开展经济等各领域合作时，也需注意照顾香港社会政策和青年人发展需要；比如粤港澳大湾区建设可以针对香港青年一代的特点，量体裁衣地制订若干政策和规划若干发展项目，让香港青年从两地合作中得到实实在在的利益，看到个人职业生涯的光明前景。应该看到，“一国两制”和基本法已经为实施上述政策奠定了良好的制度框架，关键是抓好落实。
香港发挥“一国两制”优势始终离不开中央和祖国内地的坚强后盾
香港的发展成就离不开中央的坚定支持和祖国内地的密切合作，香港“一国两制”的优势首先就体现在这里。中央政府涉港政策以维护香港繁荣稳定为依归，在制订和落实国家发展战略时始终考虑到香港的地位角色和发展需要，大力推进两地合作。目前香港已经成为内地最大的外商直接投资来源地和内地企业最大的境外融资中心。在国家全力推进“一带一路”发展战略的背景下，香港还将发展成为“一带一路”建设和人民币国际化的重要战略平台，沪港通、深港通和即将开展的债券通势将更加凸显香港金融中心作用。粤港澳大湾区建设将为香港产业升级和科技创新带来契机。深港合建落马洲河套创新高地将为香港创科产业发展提供前所未有的新机遇。新形势下，香港的经济自由港、专业服务、中西文化融汇和国际化网路特色和优势将日益发挥更大作用。鉴于祖国内地的社会主义制度，这些合作完全可以根据香港需要加入更多社会政策内容和青年发展内容。
在香港政治稳定和政制发展上，中央需要坚定发挥方向主导作用。尽管基本法规定了最终达至特首和立法会普选的目标，但在前文所述的23条立法、行政主导、国民教育、经济普惠这四项条件大多付诸阙如的情形下，不宜贸然在香港重启政改、推行普选。否则香港必然进一步滑向“民粹”主义和“劣质”民主的深渊。这对国家民族复兴固然造成牵制，对香港社会尤其伤害深远。上述四项条件里，23条立法尤其不可或缺，其余三项条件至少有两项达到相当成效后方可放手推行普选。还应该看到，当前的香港政治制度已经是达至现代民主制度，有否直接普选不是现代民主的必然要求，未来推行普选和完善香港政制要以避免民粹和“劣质”民主为基本前提。“一国两制”的创造性还应该包括发展出符合香港实际、有利于保持香港繁荣稳定的民主制度。
如同香港经济是中国经济纵深结构中十分重要的组成部分一样，香港文化也是中国文化大家庭里绚丽多彩的组成部分。有祖国内地强大政治经济支持和中华优秀传统文化的滋润，相信香港社会文化决不会走向前殖民地依附主义的老路，香港一定可以发展出具有中华民族特色的、适合香港“一国两制”特点的、体现香港人民真正当家做主的新文化。这种文化既是民族的、自主的，又是现代的、开放的、包容的、合作的，并完全可能发展成为中国特色社会主义文化的一朵奇葩，成为东方文明和西方文明良性互动的桥梁和典范，成为“一国两制”具有世界意义的另一项成就。
（全文刊载于《中国评论》月刊2017年8月号，总第236期） |
