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新时代中国社会保障体系建设的路径
http://www.CRNTT.com   2021-04-30 08:34:13


  中评社北京4月30日电/“十四五”规划将是中国发展历史进程中一次尤为重要的五年规划,因为未来五年是国家“两个一百年”奋斗目标的交汇期,是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的关键期。未来五年,国家发展将会面临着更加复杂的外部经济社会环境,经济全球化的主流趋势和逆全球化的局部特征将长期并存,大国之间治理体系的冲突与比较将更加显着。未来五年,我们也将面临着更加复杂的国内经济社会环境,经济增长需要在找到新动能的同时,提高发展质量,更多地将经济发展成果惠及民生;人口老龄化将持续加速,人口红利迫切需要转向制度红利、改革红利和创新红利;国民对于社会公平和民生保障质量的诉求会持续提升,公共财政有限性与民生诉求刚性之间的矛盾将日益突出,从而迫切需要通过结构性改革实现长期可持续发展。

  行政管理改革发表中国人民大学中国社会保障研究中心副教授、中国社会保障学会秘书长鲁全文章表示,作为国家治理体系重要组成部分和民生保障体系的核心内容,社会保障制度改革在“十三五”期间取得了重要进展,尤其是在脱贫攻坚战中,无论是直接指向贫困群体的社会救助制度,还是免除贫困群体年老和疾病后顾之忧的养老保险和医疗保障制度,都为消灭绝对贫困人口的历史性成就发挥了积极的作用。在2018年的国家机构改革中,无论是社会保险费征收体制的一锤定音,还是国家医疗保障局的成立,都优化了社会保障的管理流程,为深化制度改革扫清了体制障碍,等等,以免除人们后顾之忧,实现经济发展成果合理共享的社会保障制度能够充分体现以人民为中心的发展思想,兼具经济性、社会性和政治性,从而有必要在新时代确立新的目标和发展路径,并明确在“十四五”期间的改革思路。

  一、全面理解“十四五”规划对社会保障的新要求

  文章分析,“十四五”规划纲要对社会保障及相关民生事业的要求有三个层次。第一个层次是对社会保障制度建设的具体要求,即纲要第四十九章,其核心要义是健全多层次社会保障体系,并对社会保障主要项目的发展目标进行了谋划,涉及基本养老保险、基本医疗保险和其他社会保险制度;提及分层分类的社会救助体系;保障妇女儿童、老年人和残疾人的关爱服务体系和设施以及全国统一的社会保险服务平台、流动过程中的社会保险权益保护等。相比于“十三五”规划中的相关内容,既有对关键领域深化改革的要求,也有一些新的战略部署和重点工作,如实施渐进式延迟法定退休年龄、健全灵活就业人员社保制度等。

  第二个层次是对包括社会保障在内的民生保障体系建设的总体要求。党的十九届四中全会首次提出民生保障制度的概念,作为中国特色社会主义制度体系的重要组成部分,社会保障又是民生保障体系的核心内容之一,因此对于民生保障的总体要求自然也适用于社会保障。“十四五”规划纲要提出,“十四五”时期经济社会发展主要目标之一是民生福祉达到新水平。笔者认为,这里的水平既包括量的部分,即福利待遇的水平,如养老金水平、医疗费的报销比例等;更应包括质的概念,即各项社会保障制度的结构、参数设计与运行质量等。在这里,要特别注意处理好“提水平”与“均等化”之间的关系:提水平是回应和满足民众社会保障需求,实现社会保障发展水平与经济社会发展水平相适应的必然要求;均等化则是基本公共服务的内在属性和缩小城乡发展差距进而实现共同富裕的必由之路。两者之间的平衡需要通过多层次来实现,即基本社会保障要努力提高均等化程度,同时,通过多层次社会保障体系建设,调动包括社会、市场、用人单位以及家庭的多方资源实现水平的不断提升。简言之,提水平和均等化应当成为“十四五”时期完善社会保障体系的两个重要着力点,而多层次则是基本方式。

  第三个层次是社会保障对于实现“十四五”时期经济社会发展总目标乃至2035年远景规划的重要支撑作用。这就需要我们在宏观层面上认识到社会保障是中国特色社会主义制度的有机组成部分,是迈向社会主义现代化强国的有力支撑,更是充分体现以人民为中心的发展思想,比较容易在全球范围内得到大多数国家赞赏和认可,并因此成为中国特色社会主义制度与治理体系优越性最显着体现的“亮丽名片”。社会保障的这种宏观效能源于其兼具经济性、社会性和政治性。其一,社会保障的形态是一项经济分配制度。它既离不开快速经济发展积累的物质成果,又会反作用于经济发展模式,并通过影响经济发展成果为国民所共享的程度来影响经济发展的质量。其二,社会保障的基本原则和价值特征是社会性。社会性既是其应对风险的方式,也是参保人福利性的来源,社会互助共济因此成为社会保障制度的核心价值理念;反过来,社会保障模式的选择也会在很大程度上影响人与人之间的社会关系。例如,相比于强调个人责任的完全积累制度,强调互助共济的社会统筹制度显然有利于强化人的社会属性与责任共担的社会契约精神。其三,社会保障的本质是一种国家形态,即个人与国家之间的关系,从而具有显着的政治性。从全球范围看,以美国为代表的自由主义国家主要由市场来提供福利保障,个人与国家之间的关系较为疏远;以德国为代表的保守主义国家主要通过劳资合作、政府担保的方式来提供福利,个人与国家之间的关系较近;以瑞典为代表的社会民主主义国家主要由国家直接提供基本福利保障,个人与国家之间的关系最近。中国作为社会主义国家,其政治属性决定了国家和政府必须通过社会保障制度等来实现人民当家作主和人民分享发展成果,从而是确保和体现社会主义本质特征的制度安排。

  二、社会保障制度的新目标和发展方式转型

  文章提出,(一)社会保障制度发展的新目标

  无论是党的十八届三中全会对社会保障提出“公平可持续”的目标,还是“十四五”规划强调的“多层次”,都主要是从社会保障体系自身发展角度提出的要求。基于上述对社会保障定位的分析,社会保障的战略目标应当置于“十四五”国家经济社会发展总体要求和2035年远景目标规划的视野下进行描绘,着眼于社会保障体系内部平衡与外部适应两个维度。总体而言,“十四五”时期社会保障改革的总体目标应当是高质量和现代化。

  其中,高质量主要是指社会保障制度本身的质量,要从覆盖面的拓宽转变为参保质量的提升,要从建制补缺转变为通过结构性改革提高制度运行效率;[4]要从分板块、分项目的重点推进转变为系统化、统筹式的整体推进等。

  现代化则是指社会保障制度对于外部经济社会环境的适应性,要适应并积极促进经济发展方式的转型并力争成为经济成果为人民共享的主要制度安排;要成为积极应对人口老龄化战略的核心制度,通过多层次制度体系建设应对老龄社会的挑战,通过各项涉老制度的不断完善有力支撑老年人的高质量生活需求;要积极适应劳动力市场和就业方式的变化,重新界定雇佣劳动的认定标准,创新针对真正自雇劳动者的新社会保障模式,确保劳动者在跨职业流动和跨行业流动中的福利不受损失;要适应全球产业链和生产分工的再造与重组,将社会保障从狭隘的劳动力成本转变为吸引高素质劳动者的“法宝”。

  (二)实现社会保障发展方式的三个转型

  为了实现社会保障高质量与现代化的发展目标,需要逐步实现发展方式上的三个转型,其层次性依次提高。

  1.衡量指标:从覆盖人数向参保质量转型

  中国已经通过多元制度安排,建成了全世界范围内覆盖人数最大的社会保障安全网,这是进入新世纪后中国社会保障制度建设取得的最大成就。统计数据显示,截至2020年年底,全国基本养老保险参保人数达到9.99亿人,基本医疗保险参保人数达到13.6亿人。但是,各项社会保障制度的参保质量仍有待提高,具体体现在以下三个方面。

  首先,社会保险的参保人员结构与城镇化程度不匹配。统计数据显示,2019年中国的城镇化率为60.6%,与此同时,当年参加职工基本养老保险的人数占养老保险参保总人数的比例则为44.9%,显着低于城镇化水平。这意味着一些本应参加职工养老保险的劳动者却参加了居民养老保险制度。

  其次,缴费水平有待提高。在养老保险领域,居民养老保险个人缴费人均水平在300元左右,占农村居民人均可支配收入的比例约为2%,城镇职工养老保险的缴费基数也约占社会平均工资水平的70%左右,并未真正实现基数做实;在医疗保障领域,个人缴费比例占比过低并由此导致责任失衡与就医行为的扭曲。

  最后,部分制度的覆盖对象有待重新确定。以社会救助为例,随着脱贫攻坚战取得全面胜利,现行标准下的绝对贫困人口数量清零,社会救助制度的覆盖对象就要从绝对贫困人口扩展到相对贫困人口,致力于防止返贫并提升低收入群体的抗风险能力。再以养老保险和医疗保障制度为例,虽然初步实现了制度全覆盖,但大多数地方对非本地户籍的自雇劳动者仍然具有排斥性,这部分群体只能参加户籍所在地的居民保障项目,并由此导致工作地与参保地的被迫分离等。鉴于此,在“十四五”期间,应当用参保结构、常住居民本地参保率、缴费水平等指标替代全口径的参保率成为衡量参保质量的重要标准。

  2.推进策略:从分板块、分项目、分人群推进转变为系统化、统筹式整体推进

  “十四五”规划提出,要健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系,这是新时代社会保障体系建设的新十八字方针。其中,公平统一虽然是在党的文献对社会保障要求中初次提及,但却是社会保障制度的根本遵循与基本价值。在此前的社会保障体系建设中,我们采取多元制度的模式提高覆盖面,采取重点突破的方式尝试在关键领域取得实质性进展,但多元制度安排却有可能带来群体之间差距拉大而破坏了公平,单兵突进亦有可能导致缺乏整体协同性而出现木桶效应,使得事倍功半或是资源浪费。

  具体而言,虽然我们用多元制度安排覆盖了城乡居民,但大多数制度仍然处于城乡分割的状态,并且城乡居民之间的待遇差距亦有扩大的趋势;虽然我们倡导多层次的社会保障体系建设原则,但公职人员、企业职工和城乡居民在其中的受益性却大相径庭,甚至成为新多轨制的主要表征;虽然在养老金和养老服务领域的改革均不同程度地有所成效,但两者之间的协同机制却几乎为空白;医疗保险在基金支出端出台系列强势监管和议价机制,但收入端的责任均衡机制尚未真正建立,相反,养老保险在收入端力推做实基数、降低费率,而支出端的计发办法弊病仍存,等等。鉴于此,要按照公平统一的要求,以满足国民的社会保障需求为出发点,在对制度体系进行整体推进与整体考评的基础上,将不同地区、不同群体之间的福利待遇差距作为“十四五”期间衡量社会保障制度发展质量的重要标准。

  3.制度功能:从应对风险的工具性功能向国家治理的价值功能转型

  传统的社会保障制度是依据风险来设计的,简言之,在人的生命周期中,只要有一种风险,就会有一个相应的社会保障制度安排;只要出现一种新的风险,就会衍生出一项新的社会保障项目。因此,应对和化解风险损失是社会保障制度的传统功能。然而,随着覆盖面的不断扩张和资金总量的持续扩大,社会保障制度已经从传统的应对风险机制转变为现代国家治理体系的重要组成部分,既具备收入分配、社会团结、国家认同等工具性职能,也具有社会主义性质与特征体现的价值性功能。在中国,社会保障应当在国家治理体系中扮演独特而重要的角色,充分发挥其对各领域的积极作用。

  首先,要让社会保障成为分享经济发展成果、实现共同富裕的重要途径,成为经济发展方式转型的重要支撑。要更加充分地发挥社会保障在切实推进共同富裕过程中的积极作用,要通过提高中低收入者的收入水平、稳定国民预期等方式支持经济发展方式的转型。历史经验充分证明,社会保障制度越完善,国民对未来的预期越稳定,当期收入才越有可能转化为消费。要通过提高统筹层次和制度的统一性,使社会保险缴费等法定劳工成本不再成为地区之间竞争资本输入的砝码,反而要通过鼓励区域性、职业性、机构性福利,使社会福利水平成为吸引高素质劳动者的法宝。

  其次,要更加充分地认识到社会保障在增强社会团结、推动社会融入与社会参与方面的积极作用。在当前原子化的社会形态下,互联网和社会保障之网成为联结人们的两个重要纽带,其中前者分享信息和资源,后者则是分担风险的最有效机制。因此,各项社会保障制度应当进一步去户籍化,将服务对象与参保目标群体从户籍人口扩大到常住人口,从受雇劳动者扩大到自雇劳动者等,[7]使得劳动者在跨地区与跨行业的流动中,不仅实现物理上的迁移,也能够真正实现社会意义上的融入。

  最后,就是要强化社会保障制度的政治属性和国家统一性。中国是社会主义国家,社会主义的特征不仅体现在所有制性质上,也体现在包括社会保障制度在内的分配体制上。中国正在形成基于全球经验学习基础上的、具有显着自身特色的社会保障模式,无论是在覆盖面的拓展上,还是在福利水平的提升上,中国在包括社会保障在内的民生领域所取得的成就不仅应当成为中国治理体系与治理能力优势的显着体现,也因为其满足的是人类共同的普遍性诉求,而具有很强的国际说服力与可传播性。简言之,社会保障制度越完善,国家对社会保障的投入越大,人民的社会福利水平越高,就越能够体现社会主义的本质特征,也越能够体现中国的制度与治理优势。
 


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