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台湾村里长在两岸关系交流中的角色与功能
http://www.CRNTT.com   2021-04-27 00:20:13


村里长在两岸互动中的确扮演着相当重要的角色
  中评社╱题:台湾村里长在两岸关系交流中的角色与功能 作者:萧衡锺(台湾),国立台东专科学校通识教育中心助理教授,北京大学、中国文化大学博士

  村里长在两岸互动中的确扮演着相当重要的角色,并且在两岸关系中发挥了相当的功能,且其角色与功能已愈趋多元化。归纳其扮演的角色包含有关系缓冲、中间承转、资讯交流平台、政策谘商等;发挥的功能则包含有增进相互瞭解、逐步化除隔阂、弥补政府部门从事两岸交流之不足、开拓与创新、扩大社会参与等。

  一、村里长与台湾地方自治体系

  村里制度与其下的邻,可说是台湾地方自治体系中最基层的单位,1999年公布实施的《地方制度法》是台湾目前村里组织设置的主要法律依据,依照《地方制度法》第三条的规定“乡以内之编组为村;镇、县辖市及区以内之编组为里。村、里以内之编组为邻”,同法第五条则规定“村(里)设村(里)办公处”,另外,同法第五十九条也规定“村(里)置村(里)长一人,受乡(镇、市、区)长之指挥监督,办理村(里)公务及交办事项。由村(里)民依法选举之,任期四年,连选得连任”。

  村里组织可说是台湾地方自治中特殊的政治建制。综合而言,村里虽是地方自治团体下隶属于乡镇市区公所内的法定“编组”,无行政主体及法人地位似乎职权有限,但实务上又可视为“地域性非法人团体”,既是地域性的公共团体,也是一种行政区域,既是“受托行使公权力之团体”,更是一种“权利义务主体”,此即为村里“法定编组”的特殊法律地位。

  村里长的法定职权,依《地方制度法》第五十九条的规定是“村(里)置村(里)长一人,受乡(镇、市、区)长之指挥监督,办理村(里)公务及交办事项”。依此条文而言,村里长的工作为“村里公务”及“交办事项”,惟这些仅为概括性质,并无详细规范。但在实务上,由于村里长深入基层,就各级政府行政体系来看均视村里长为“当然”协助的延伸手臂,赋予各种不同任务与职责。

  村里长是由村里民依据《公职人员选举罢免法》选举产生的最基层民选公职人员,任期四年,连选并得连任,代表村里长拥有一定的地方民意实力与民意基础,在行政上亦获得政府赋予的行政功能,除了担任最基层的行政工作外,同时也扮演着政府与民众接触互动之重要角色,各级政府要推行政务和进行决策前,若需要瞭解基层民众对于政策的意见,大多必须透过村里长去瞭解并统整与传达民意。

  在实务上,村里长对于村里内相关人情世事、行政协调与政策宣导等各项工作,发挥了重要动态管理功能,因此村里长在村里民心中是地方士绅与耆老,地方上有纠纷会要求他们调解,碰到困难会去请他们协助,和政府来往亦常找村里长出面。而由于地方行政首长有连任的压力,因此对于公民意见与施政满意度非常重视,所以在面对民众需求与不满时,便会要求基层人员以积极的态度进行处理,毕竟民众对地方政府之观感会直接从选票上反映出来。

  村里长的工作除经常性工作之外,亦有属偶发性的工作。从工作的法律性质区分,村里长的工作有具公权力性质者,包含参与行政程序的性质以及负责行政事务之执行,也有属事实行为者,甚或具私法性质者,还有非具公权力但具公益性工作等。例如“出具证明”可能是现行法令中所赋予村里长最多的工作,法令之所以要求申请人应检附村里长证明,其原因无非认为村里长是最贴近基层的公仆,也最瞭解村里民的生活状况,故村里长出具证明的法律性质应称为“事实行为”或“准法律行为”。

  另一项村里长的主要工作是会勘、查证、见证等,该等工作的性质较为复杂,有的是行政内部考核程序,但多数均属证据法上的“证明”性质,亦即像是会勘、见证等属于公法性质之事实行为,由村里长对现场状况的掌握作出证明,避免日后争议。虽然村里并非正式法定之地方自治团体,即使是办理村里任务,其性质仍为地方自治团体自治事项的一部分,但是当其受委托行使公权力时,仍得以视之为行政机关。

  因此,村里长兼有行政与政治性的角色与基层民主自治象征性之功能,具有选民动员或选票动员的被期待性,使村里长往往成为各党派与各级政府、民意代表所争相拉拢的对象,在选举时被认为是地方上的“桩脚”。在地方派系的研究里,村里长也常常是派系里“恩庇-依随”(Patron-Client)关系中最基层的成员,因而实务上村里长的角色与功能远远超出现行《地方制度法》所赋予的职能。

  村里长虽然属于依法令从事公务之人员,但并非常任文官,而且是无给职、荣誉职之广义公职人员,加上事多繁杂,但为何每每还会有那么多人想要参选呢?就基层公共事务参与的扩大上来看或许可见端倪,时有因平日绩效良好、嗣后获得支持的村里长更上层楼,当选其他公职人员例如县市议会议员或乡镇市民代表会代表,扩大其服务层面。

  因此以研究城乡发展、地方自治而闻名的学者H. Molotch便指出,城市不仅是部“成长机器”(Growth Machine),更精确的说,它还是地方精英追求利益共构、资源互赖、权力共享的“成长联盟”(Growth Coalition),地方治理绩效的良窳,实际上维系于当地社会力、经济力及政治力“镶嵌”于各该“成长机器”或“成长联盟”内的互动结果。

  二、村里长是两岸关系交流的民间基础与基层主力

  经历了几次政党轮替,台湾在两岸议题上充满不确定性,加上两岸各界对于九二共识与一中看法存在严重认知差异,因此即便为两岸互动频繁的现在,两岸仍旧是互信基础薄弱、关系动荡不安。基层村里长在两岸交流中可以说是最为稳定及发展空间最大,因此对于村里长在两岸交流中所扮演的角色、功能,探讨具有相当必要性。当前两岸关系,即便是互动频繁,却仍旧存在对抗,要在两岸特殊环境、政治风貌下找寻平衡点,基层村里长便是一个很好的桥梁,得以发挥其互动往来的功能,因此村里长在两岸关系中日趋重要,无疑是发展两岸关系的重要角色。

  面对当前两岸政治关系持续僵化的现实,作为台湾地方自治体系中最基层的单位,村里长在两岸交流互动中确实扮演重要角色,并且发挥了相当的功能;同时随着两岸接触往来时间的增长,村里长在两岸层面的交流正持续扩大,并逐渐扩及至社会、经济与政治层面的活动,村里长在两岸互动扮演的角色与发挥的功能已愈趋多元化。

  由于两岸在政治体制、经济水准及文化认知上的分歧差异都非常大,因而双方可能因为互不理解、互不信任、甚至因立场不同发生对立、摩擦与冲突。不过,务实地就台湾与中国大陆的地缘、文化、经济与血缘等各种关系来看,除非两岸政治因素的强势介入,否则两岸之间的交流势必不可能断绝。当然,仅透过两岸频繁的交流并未能化解双方潜在的政治与军事紧张,但不可否认的,两岸交流却是减少当前政治紧张与对立的重要途径。

 


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