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土地改革进入关键窗口期 “以地谋发展”模式已走到尽头
http://www.CRNTT.com   2019-01-18 09:23:09


  中评社北京1月18日电/农村土地改革进入关键时间节点。在法律制度层面,2018年12月23日,第十三届全国人大常委会第七次会议审议《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》、《〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉修正案(草案)》,意味着“上层建筑”即将迎来变化。在实践试点层面,农村土地制度改革在总结经验的同时,被认为还应进一步深化,“三块地”试点将再次延期一年。

  在这一关键的时间点上,土地改革方向在何方? 

  21世纪经济报道就此专访了中国人民大学经济学院教授、国务院发展研究中心农村经济研究部原副部长刘守英。他认为,“以地谋发展”的模式已经走到尽头,土地改革正迎来最关键的窗口期。而农村土地改革的核心,就是要实现农村土地权利体系的完整一致,将不同类型的农村土地的权利打通。文章内容如下。

  以地谋发展弊端显现

  问:你在新书《土地制度与中国发展》中提到,中国“以地谋发展模式的弊端显现”,这些弊端具体是指什么?何以判断走到了尽头?

  刘守英:以地谋发展模式有三种特征。

  第一是“以土地保增长”,通过施行土地征收制度,地方政府独家土地出让,对有发展机会的区域,以土地宽供应促增长。第二是“以土地促工业化”,就是在园区优化工业用地配置的方式来推动工业化,具体就是在园区以土地优惠作为招商引资的普遍手段,吸引企业,并以土地为工具进行园区基础设施建设。第三是“以土地促城市化”,就是以土地招拍挂制度和土地抵押融资,将土地资本化,为城市建设提供资金。

  这种模式走到尽头,主要也体现在三个方面。

  一是随着经济发展阶段的变化,土地的经济发动机功能减弱,土地与经济发展的关系从供给导向转变为需求导向。这其中有两个关键的时间点,2010年和2013年。数据显示,2010年之后,增加土地供应对GDP拉动的边际作用开始减弱,经济增速开始下滑。而2013年之后,整体土地需求下降,全国整体土地供应量也开始下滑。这种表现的本质在于,经济发展从周期性变化转变为发展阶段和发展模式的变化。

  二是利用土地促进园区工业化的模式正在失灵。中国工业用地比重从2006年的50%下降到2015年的23%,而且不论是东部还是中西部地区,用地产出的增长率正在下滑。

  东部地区从2004年开始,工业用地占比先一步下降。这主要有两个方面原因,首先是东部地区的工业用地存在结构性问题,大量存量工业用地没有得到有效使用,因此中央对这些地区的指标把控相对较严;其次是东部地区产业转型升级较早,用地需求有所变化,不再过度依靠这一模式。

  对于中西部地区而言,同样是从2004年开始工业用地的供应量增加。但中西部地区的问题在于,当地依靠园区低成本工业用地供应的模式,所带来的招商引资、就业、税收等方面增长效率不如东部地区。

  三是以土地促城市化的模式,正在酝酿金融风险。城市化的核心是资本来源,是建设城市的钱从哪里来的问题。中国上一轮的快速城市化,跟这套土地制度密切相关。在这套模式下,城市化资本来源主要是利用土地招拍挂制度和2008年开始的土地抵押融资模式两种方式。

  这套模式正面临三个问题,首先是城市化的成本正在快速上升,征地拆迁和城市建设支出在土地出让总收入中的占比持续上升;其次是地方政府债务问题,地方政府债务中接近一半是承诺用土地偿还,而土地的估值和升值情况难以支撑债务的偿还;最后是城市发展的融资成本也在快速上升。

  因此,以土地促城市化的这套模式,从目前来看,是不可持续的。

  问:这是否意味着我们已经到了改革的关键窗口期?

  刘守英:这要从城市和农村两个角度去看。

  首先,土地改革的一个重要任务,就是服务中国的大规模工业化和城市化。对于这套政府主导的以地谋发展的模式而言,继续推行下去的收益下降,成本和风险上升,各方对这套模式的认识发生了变化,改革的阻力自然而然就下降了。

  其次,农村土地改革要不要进行,要怎么进行。以前那套模式,主要是为了城市发展可以低成本地快速地大面积地获得土地,对农村土地的限制较多。而随着农村大量产业和业态的变化,如何保障新型农业业态的用地?如何保障农村产业用地?对于类似城中村、城乡接合部等区域,是不是还要全部走征地城市化模式?这些问题的解决,都需要对农村发展的用地空间和用地权利更好地保障,这就是改革的必要性和紧迫性的体现。

  “三块地”为何再延期

  问:十三届全国人大常委会第七次会议通过了“三块地”改革再延期一年的决定,为什么还要再延期?

  刘守英:这与这次改革的特点有关。这次改革的一大特点是,全国人大在试点地区暂时调整实施有关法律规定,使得当地试点具有了合法性。因为试点过程中的一些做法,是与现行法律相冲突的,在法律修改尚未完成的背景下,试点到期后很难说停止改革回到现行法律框架下,因此延期就成了必然。

  问:从2016年下半年开始,从过去每个县域只探索一块改革,变为了联动改革,尝试在试点地区把“三块地”改革打通,为什么要做出这样的改变?这是否增加了改革的难度?

  刘守英:我认为与“三块地”改革的核心有关。应该认识到,整个农村的土地权利体系本来就应该是一体的、完整的。差异无非是有的是建设用地,有的是宅基地,有一些土地通过征收获得,有一些通过市场机制进入市场,这是机制上的差异,是用途分类上的差异。

  但改革的核心,应当是土地权利体系的建设,就是基础性的权利体系建构。从试点情况来看,单纯地试验宅基地、经营性建设用地入市或者征地制度,很难推动整体权利体系的建构。

  如果只试点宅基地,那宅基地是不是集体建设用地?如果是集体建设用地,宅基地以外多出来的部分作为建设用地,能不能入市?同样的道理,另一个问题就是征地,可以说征地制度本身跟建设用地入市是一个硬币的两面。允许集体建设用地入市,征地范围势必要缩小,反之亦然。

  因此,“三块地”改革的前提其实应该是先有对权利体系的整体认识,“打通”其实是改革思路的一个变化。

  另外,在打通的过程中我们发现,各试点地区的“三块地”改革,在各自的领域进度不一。这与经济发展水平不一、土地需求类型不同、历史原因造成的土地结构不同有关,这导致了各方在改革过程中有着不同的利益诉求,对改革的迫切性也有着不同的认识,对改革这套制度有没有用、有没有必要认识不足。这是应该通过打通“三块地”改革来明确和统一认识的。
 


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