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粤港澳大湾区建设的法治问题
http://www.CRNTT.com   2019-02-02 00:07:27


推进粤港澳大湾区建设,打造成为国际一流湾区和世界级城市群,离不开法治的引领、促进和保障。
  中评社╱题:粤港澳大湾区建设的法治问题 作者:李林(北京),中国社科院学部委员、中国社科院法学研究所所长、中国法学会副会长

  推进粤港澳大湾区建设,打造成为国际一流湾区和世界级城市群,须臾离不开法治的引领、促进和保障。由于粤港澳大湾区建设的特殊性、复杂性和创新性所决定,在世界范围内(如“世界三大湾区”:东京湾区【大陆法系】、纽约湾区和旧金山湾区【英美法系】,都是在一个国家、一种政治制度、一个法系之内的大湾区建设),没有现成的法治模式和法治经验可资藉鉴。要充分发挥法治的作用,更好实现法治引领、促进和保障粤港澳大湾区建设,应当加强理论研究、实践探索和制度创新。

  一、导言

  2015年3月,国家发改委、外交部、商务部经国务院授权发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,首次提出要“深化与港澳台合作,打造粤港澳大湾区”。2016年3月,国家“十三五规划”明确提出“支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用,推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设”。2017年7月,国家发改委与粤港澳三地政府签署了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》。党的十九大报告进一步明确提出:“以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点,全面推进内地同香港、澳门互利合作。”建设粤港澳大湾区,已是列入国家战略的顶层设计和历史必然,但如何建设成功则难度很大、任重道远。

  从法治角度看,推进粤港澳大湾区建设,把它建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区,打造成为国际一流湾区和世界级城市群,须臾离不开法治的引领、促进和保障。法治可以维护市场秩序,保障区域经济竞争公平性,使合作规划在法治框架下得到有效实施;法治可以最大限度地保护各类要素在市场资源配置中的权益,突破区域社会经济的恶性竞争循环;法治能够完善激励创新的产权制度和促进科技成果转化机制,为大众创业万众创新提供内生动力源;法治能够提供良法善治的社会环境,保证人权和产权安全,维护法治秩序和社会稳定,有效预防和解决矛盾纠纷。

  为粤港澳大湾区营造法治化、国际化和市场化的建设环境,以法治引领和推进粤港澳大湾区发展,是湾区城市群协同发展、创新发展的重要保障和现实选择。粤港澳大湾区建设和发展,需要法治先行、法治引领和法治保障。但是,由于粤港澳大湾区建设的特殊性、复杂性和创新性所决定,在世界范围内(如“世界三大湾区”:东京湾区【大陆法系】、纽约湾区和旧金山湾区【英美法系】,都是在一个国家、一种政治制度、一个法系之内的大湾区建设),没有现成的法治模式和法治经验可资藉鉴。要充分发挥法治的作用,更好实现法治引领、促进和保障粤港澳大湾区建设,应当加强理论研究、实践探索和制度创新,着力解决以下三个方面的法治问题。

  二、粤港澳大湾区建设的主体法律关系

  粤港澳大湾区合作建设,实质上是不同主体之间的合作,体现为不同的主体法律关系。因此,理清粤港澳大湾区建设中涉及的主体法律关系,是推进大湾区城市主体间协同合作以及加强大湾区法治建设的重要前提。就主体法律关系而言,粤港澳大湾区建设实质上是广东、香港和澳门三个地方行政主体在某些领域和一定空间范围的协同合作,宗旨是全面准确贯彻“一国两制”方针,完善创新合作机制,建立互利共赢合作关系,共同推进粤港澳大湾区建设。

  在中国现行宪法体制和“一国两制”原则下,粤港澳大湾区建设存在三类主体法律关系。

  其一,中央与地方的主体法律关系。这是中央与地方的纵向主体法律关系,大致可分为三种类别、三个层级。

  “三种类别”包括:一是广东省为内地行政区划的一个省,享有宪法和其他有关法律规定的省级地方机构包括省级地方立法权在内各项权力;二是香港和澳门作为中华人民共和国的特别行政区,根据一国两制、港人治港、澳人治澳方针,享有宪法和基本法规定的高度自治的各项权力;三是深圳、珠海作为全国改革开放的经济特区,享有一般地方和经济特区的双重立法权。

  “三个层级”包括:一是广东省和港澳特别行政区的层级;二是广州市和深圳市两个副省级城市的层级;三是珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆等七个地级市的层级。不同层级,各主体的立法权限有所不同,它们所制定的地方性法规(特区法律法规)的法律效力也有位阶区别。当然,相同层级之间,所享有的立法职权也不太一样。例如,广东省的立法权与香港特别行政区和澳门特别行政区的高度自治权,差别就很大。

  其二,粤港澳三地的主体法律关系。这是省级(特别行政区)地方与地方的横向主体法律关系,即广东省、香港特别行政区、澳门特别行政区三个主体之间的法律关系。这个横向层面的主体法律关系,既关涉现行宪法和“一国两制”原则下广东省与港澳两个特别行政区的制度不同、许可权不同、法律关系不尽相同等问题,也关涉粤港澳三个法域(三个法系)的法律传统、法治文化、法治观念和法治模式等的不同。在粤港澳大湾区法治建设中,如何使这三类主体求同存异,在大湾区法治平台上把它们整合起来,形成相互合作、互利共赢的区域法治群,是一个需要深入研究解决的主体法律体系问题。 

  其三,广东省内部九个城市的主体法律关系。即广东省内的纵横向的法律关系,与广东和港澳的主体法律关系相比,它们虽然都属于内地统一法律体系下的法律关系,但是九者之间,在行政层级上有副省级城市和地市级城市之分,如广州市和深圳市为副省级城市,而其他七个城市为地市级城市;在区域上有经济特区城市与非经济特区城市之分,如深圳和珠海为经济特区,而其他七个城市为一般行政区。这种区别,决定了九个城市主体的立法权限有所不同。例如,立法法第72条第二款规定,设区的市的人民代表大会及其常务委员会……可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规;而广州市、深圳市以及享有经济特区立法权的珠海市,这三个城市主体的立法权限就可以超出“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”的范围;根据立法法第73条的规定,这三个城市的人大及其常委会对于“为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”,都可以行使地方立法权,制定地方性法规。

  此外,在国际法和涉外法律关系方面,中国与国际法主体,粤港澳与国际法主体等方面的法律关系,以及国际法与中国国内法、国际条约与特别行政区法律的关系等,则更加复杂多样,在此就不展开阐述。

  二、粤港澳大湾区建设的核心法治问题

  粤港澳大湾区法治建设中的核心法治问题是什么,或者说关键性法治问题是什么?我认为,应当是统一性与多样性的矛盾,主要体现在四个方面。

  一是市场统一与“三地三样”的矛盾。粤港澳大湾区建设,需要市场统一、标准统一、规则统一、运行机制统一,以便于提高效率,降低成本,在宪法框架和主权国家中形成湾区统一的经济市场和社会结构;但是,由于粤港澳三地的政治和经济制度、社会和文化体制、法律和司法制度等不尽相同,有些制度甚至是相对立的(如内地实行社会主义制度,港澳特区实行资本主义制度),因此,必然产生市场统一性与制度多样性的内在矛盾。

  二是国家法制统一与区域法治多样的矛盾。在法治层面,这种矛盾集中表现为坚持国家法制统一原则与“1233”法治多样性的矛盾。“1233”是指,由于我国政治、经济、历史、文化等多种因素所决定,在粤港澳大湾区建设的法治方面,总体上呈现出一个国家、两种制度、三个法域(三个法系,按照法国比较法学家达韦德教授在《当代世界法系》一书中的划分,香港可归属于英美判例法系,澳门可归属于大陆法系,内地可归属于社会主义法系)、三个关税区的多样性特点。三者在法治价值理念、立法体制、执法制度、司法体制、法律专业共同体、法学教育等诸多方面,存在差别和不同。

 


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