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特朗普执政以来美台关系的变化及其前景
http://www.CRNTT.com   2018-10-07 00:16:11


未来特朗普很可能在台湾问题上不断制造麻烦,中美围绕台湾问题发生的摩擦可能增多。
  中评社╱题:特朗普执政以来美台关系的变化及其前景 作者:郭震远(北京),中国海洋大学海峡两岸关系研究所所长、教授

  作者指出,在2017年12月以来密集发生的中美重大摩擦中,由于被激烈的中美贸易摩擦所掩盖,由台湾问题引发的中美严重事态没有受到应有的关注。中美因台湾问题引发的摩擦,每次的直接原因都是美台关系的变化。特朗普执政一年半以来,中美关系进入了冷战后第三个摩擦多发期的高峰阶段。在此基础上,美台关系正在发生中美建交以来最重要的变化。但中美关系的变化没有,也不会根本改变中美竞争—合作关系的基本框架。这决定了,美台关系的变化必将是有限的,美国没有也不会改变,中美建交以来一直坚持的,支持台湾,但不直接军事保护台湾的美台关系主题。

  一、特朗普执政以来美台关系的变化

  特朗普执政一年半以来,其对中国和中美关系的定位、对华政策和策略都有重大调整,从而导致中美关系发生重大变化。对此,笔者已有专文论述(“中美关系正在发生的重要变化及其前景”《中国评论》月刊2018年7月号),兹不赘述。在这一背景上,一年半以来美台关系也发生了重要变化,并在2017年12月以后密集发生的中美重大摩擦中表现。

  1. 特朗普执政以来,美国重新重视美台关系的战略意义

  美国插手干涉台湾问题以来,美台关系对于台、美各有不同的重要性和战略意义。对于历届台湾当局,美台关系一直是他们得以拒统最重要的外部支撑。所以,他们必然始终高度重视美台关系的战略意义。对于美国,台湾和美台关系则始终是他们处理中美关系的筹码,所以随中美关系的变化,主要是中美对抗严重程度的变化,美台关系对美国的重要性和战略意义必然有明显变化。

  笔者曾撰文指出,以1979年1月中美建交为分界点,此前的1949年至1978年,中美关系是全面、严重的对抗关系,美国重视美台关系的战略意义。美台关系的主题是美国保护(主要是直接的军事保护)、支持台湾;1979年至2016年,中美关系先后经历了非结盟的盟国关系、竞争—合作关系,美国对美台关系的战略意义,明显有不同程度的忽视(请见《中国评论》月刊2017年10月号“美台关系变化趋势及其前景”)。但是,2017年1月特执政以来的事实表明,美国已经开始重新重视美台关系的战略意义。这在2017年12月18日特提交的,其任期的第一份《美国国家安全战略报告》有集中表现。由此可以认为,美台关系正在发生中美建交以来最重要的变化。

  按照1986年通过的《戈德华特——尼克尔斯1986年国防部改组法》,美国总统应每年向国会提交一份综合性的《国家安全战略报告》,(但实际上迄今只有里根、老布什、克林顿三位总统每年提交一份《国家安全战略报告》,而小布什、奥巴马二位则是每个任期,即每四年提交一份《国家安全战略报告》——笔者注),笔者查阅了1987年至2015年,五位美国总统提交的《国家安全战略报告》发现,在小布什总统之前的《国家安全战略报告》中,只有个别年份中有极简单涉台内容;小布什和奥巴马的四份《国家安全战略报告》中(2002、2006、2010、2015年——笔者注),其中两份(2006、2010年)有涉台内容。值得注意的是,这两份《国家安全战略报告》的涉台内容基本雷同。主要是,表示要保持与台湾的“友好关系”、强调维持台海和平稳定,以及两岸关系的缓和。此外,从2000年开始,美国国防部每年向国会提交一份《中华人民共和国军力报告》。迄今所提出的报告中,都有涉台内容,但都可视为“技术性”内容,即主要分析两岸军力差距。明显不具战略意义。显然,这些正反映了,本文前述的,中美建交以来,美国对美台关系战略意义的长期忽视。

  2017年 12月18日特提交了他执政后的第一份《国家安全战略报告》。与其多位前任,包括前任的共和党总统的《国家安全战略报告》比较,特这份报告在不少方面有重要调整。限于本文主题,笔者仅对其中涉中、涉台部分做简要分析。特在其报告中明确提出,对美国国家安全的最大威胁,已经不是国际恐怖主义活动,而是“激烈的大国竞争”。中、俄作为“修正主义国家”,已经成为美国“最主要的战略竞争对手”。这是从1987年里根提交的美国第一份《国家安全战略报告》,到2015年奥巴马提交的最新一份《国家安全战略报告》,从未有过的对中国和中美关系的判断。于此同时,特的《国家安全战略报告》对台湾的判断,进而对美台关系的判断,也相应出现微妙的,然而又十分重要的变化。主要是,在特的这份报告的论述中,将传统的亚太地区改为印太地区的同时,也把涉台内容列入“印太地区”,并且在强调美台有共同价值观的同时,强调要加强台湾“防御能力”,以强化台湾的“反遏制能力”。这些都列入特这份报告的“印太战略”部分,显然蕴含着把台湾纳入美国推行的印太战略的意图。这与特之前几任总统,从里根到奥巴马都不同,他们把台湾排除在他们推行的美国的主要战略之外,无论是新太平洋共同体、国际反恐,还是亚太再平衡。这种变化清楚反映了特执政以来,重新重视台湾和其他美台关系战略意义的动向。

  特朗普重新重视美台关系的战略意义,还只是开始,但十分值得重视。因为这意味着,中美建交以来的美台关系开始了最重要变化。特重新重视美台关系的战略意义,明显是中美竞争加剧的结果,而美台关系战略意义的强化,又必将对中美关系产生重大不利影响,从而形成恶性循环。实际上,这是最需要予以重视的。

  2. 强调保持台海和两岸关系现状,强化对台湾的支持

  如本文前述,1979年初美台断交以来,双方关系的主题由美国保护、支持台湾;改变为支持,但不直接军事保护台湾。近40年来,虽然美台关系多有起伏,但这一主题基本保持。特执政以来,不断强化了对台湾的支持。最值得关注的是,特的国防部、国务院高官纷纷强调,“保持台海和两岸关系现状”,以此为藉口,强化对台湾的支持。

  2005年左右,小布什针对陈水扁大搞“入联公投”,导致两岸关系严重恶化、台海局势高度紧张,对小布什的国际反恐战略形成了干扰,在斥责陈水扁是“麻烦制造者”的同时,还提出“反对海峡两岸任何一方单方面改变台海现状”。 显然,小布什提出的“反对改变现状”,明显是企图管控陈的“台独”言行。但特的高官们称“保持台海和两岸关系现状”,则明显是企图遏阻大陆推进统一大业,为美国支持台湾制造藉口。这实际上是模糊支持台湾与保护台湾的界限,已具有保护台湾的意图。

  特执政一年半以来,在“保护台海和两岸关系现状”的藉口下,美台军事安全合作不断有所强化,已成为美台关系的突出重点。首先是美国对台军售。从1979年1月中美建交开始,近四十年中美国对台军售一直是美台关系的重点,是美国支持台湾的主要表现,也是不断引发中美摩擦的主要热点问题之一。特执政后,美国对台军售不仅持续进行,而且出现值得重视的变化迹象:2018年4月,美国务院批准对台转移潜艇技术的“行销核准证”, 为向台提供重要军工技术,支持台“自主增强防卫能力”,开辟了新通道。美台的军事安全合作也出现新动向:2017年12月12日,特签署《2018财年国防授权法案》,写入了“美台军舰互泊”、 推动美国对台军售常态化、“邀请台湾参加红旗军演”等内容;2018年6月,美台“国防产业”论坛首次在台举办,美退役高级将领赴台出席;正在美国国会酝酿的,《2019财年国防授权法案》中,进一步提出,美军参加台军“汉光”演习,美军医疗船访台等。

  事实清楚表明,迄今特政府的高官们,频频利用“保护台海和两岸关系现状”,作为强化支持台湾的藉口,越来越明显地模糊“支持”与“保护”的界限。可以预料,他们企图利用这一藉口,在不突破不直接军事保护台湾这一底线的同时,向台湾提供最大限度的“间接”保护。显然,这是特政府重新重视台湾和美台关系战略意义的一个重要表现。

  3. 特朗普仍然注意避免在台湾问题上严重激怒中国,美国支持、但不直接军事保护台湾的美台关系主题基本保持

  2016年12月3日,特胜选未满一个月,即接听蔡英文电话,与之通话十分钟。事后特多方为自己辩解,但中方的严厉反应,使其对中国在台湾问题上的严正立场有了较深刻瞭解,从而比较谨慎起来。从2017年2月1日,第一次特习通话开始,每次特习通话,特别是2017年4月6日至8日的习特海湖庄园会晤和2017年11月8日至10日的习特北京会谈中,特都明确表示,“坚持一个中国政策”。同时在具体的涉台问题上,也采取了较为谨慎的做法。2018年3月16日《与台湾交往法》通过后,迄今美国仅有副助理国务卿、副助理部长等层级官员访台,没有突破此前赴台官员层级;AIT台北内湖新馆启用,没有如外界猜测的,美海军陆战队进驻,也没有阁员出席启用仪式。正是因为上述情况,特执政一年半以来,台湾问题没有直接导致中美之间的严重摩擦。

  特执政后,一方面重新重视美台关系的战略意义,强化对台湾的支持,另一方面在处理具体的涉台问题时,仍然相对谨慎,避免在台湾问题上严重激怒中国,主要是避免直接严重损害一中政策。这两方面看似矛盾,但实际上这却是特朗普、甚至所有的美国执政者,面对中美关系中的台湾问题必然的政策选择。即使在1949年到1978年中美严重对抗的年代也是如此,杜鲁门否决蒋介石派军赴朝参战的要求;艾森豪威尔坚持美台《共同防御条约》不包括大陆沿海岛屿;1958年金门炮战时期,一旦解放军炮击,美军护航军舰立即后撤至12海里大陆领海线之外等等,都是典型事例。1979年1月中美建交后,类似事例更是不胜枚举。这些不仅充分表现了美国插手干涉台湾问题,只是出于美国自身的利益,而且还充分反映了,美国决策者在深层次上对于为台湾问题,与中国发生严重冲突,始终存在无法消除的严重顾虑。

  实际上,上述特执政后体现其重新重视美台关系的主要动作,包括通过《2018年国防授权法案》、《与台湾交往法》、强化美台军事安全合作等,与比较谨慎地处理中美关系中具体的涉台事务,共同构成了特朗普处理中美关系中台湾问题的政策—策略体系。根据事实,笔者可以合理推测,特可能的企图是,通过前述动作,形成“引而不发”的态势,以争取其在中美关系的台湾问题中的主导地位,同时通过谨慎处理具体事务保持这种地位。这清楚地表现了这位“商人总统”的“漫天要价,就地还钱”的“交易艺术”。

  二、影响特朗普执政后美台关系及其变化的主要因素

  1949年以来的事实清楚显示,美台关系从来就是中美关系的一部分,从属于、服从于中美关系。所以,中美关系及其主要影响因素,都必然是美台关系及其变化的主要影响因素。特执政以来的事实已经表明,并将继续表明,美台关系及其变化是中美关系变化及其它多个因素影响的结果。这些因素不仅各自分别影响美台关系,而且它们的影响还相互迭加,共同影响美台关系,从而导致美台关系及其变化更加错综复杂的局面。

  1.中美摩擦加剧,中美关系中竞争的权重明显增大,是特执政以来美台关系变化的主要背景。

  2017年12月以来,中美之间密集发生了一系列重大摩擦,表明中美关系进入了,冷战结束以来第三个摩擦多发期的高峰阶段。对此,笔者已有专文论述(请见《中评月刊》2018年7月号“中美关系正在发生的重要变化及其前景”),兹不赘述,只直接引用该文观点。值得注意的是,在这些重大摩擦中即包括涉台重大事态:2017年12月特签署的《2018财年国防授权法案》、《美国国家安全战略报告》,以及2018年3月特签署的《与台湾交往法》等。显然,特执政后中美关系中台湾问题的变化,或者说美台关系的变化不仅是中美摩擦明显加剧的表现,而且还是摩擦加剧的结果。换言之,中美摩擦明显加剧、中美关系中竞争权重明显增大,是特执政以来美台关系变化的主要背景。

  如本文前述,1979年1月中美建交后,中美关系即由此前的全面严重对抗,逐渐演变为相对稳定的竞争-合作关系。相应地,美台关系的主题也由此前的美国保护、支持台湾,演变为美国支持但不直接军事保护台湾。但在过去的近四十年中,中美的竞争-合作关系从来不是静止的,而是充满起伏。每次大的起伏主要是中美竞争加剧,多与美台关系密切相关,或者由美台关系密切化引发,或者导致美台关系密切化。当然,也有不同情况,即中美合作增强,导致美台关系弱化。但大多数情况是前者,特执政以来发生的正是这种情况。在中美竞争加剧的形势下,特为争取对中国的竞争优势,重新重视美台关系的战略意义,以及强化对台湾的支持。但这恰恰表明,无论美台关系怎么变化,台湾作为美国处理中美关系筹码的角色、命运都没有也不可能改变。

 


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