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周舟:菲律宾外交走向依然牵动地区政治神经
http://www.CRNTT.com   2018-02-01 17:36:27


杜特尔特是一位极度依赖军队领导支持的总统。(资料相)
  中评社香港2月1日电(作者 周舟)作为东盟主席国,2017年的菲律宾在东盟与中国协商推动“南海行为准则”框架达成问题上,取得了巨大进展。中菲两国在南海问题上都表现出了相当的克制和理性,态度堪称友好。进入2018年后,这股势头甚至呈现出进一步深化的姿态。

  元月底,由于美海军在黄岩岛(菲律宾也宣称拥有其主权,黄岩岛本为中菲之间在南海问题上最为激烈的焦点)12海里附近进行自由航行,而引起中国政府强烈抗议。菲政府对此却是一副完全事不关己的态度,公开表示不愿意卷入中美之间的冲突,让美国以及盟友“大跌眼镜”。但是,此时翻开菲律宾当地的报纸,那些来自菲军方将军、国防部部长、反对党领袖甚至菲总统本身的自相矛盾、反复无常的言论,又让观察者深感迷惑。

  杜特尔特真的在南海问题上向中国“缴械投降”、“弃美投中”吗?抑或仅仅是“权宜之计”,以暗度陈仓?要了解菲律宾“真心”所向,首先需要明确在2016年底,究竟是什么深层因素导致杜特尔特政府做出外交政策的方向性调整?这些深层因素,在杜特尔特执政的第一年2017年内又出现了什么演变?进入2018年后,会有哪些事件值得我们进一步追踪?

  一、杜特尔特上台,菲律宾外交战略调整背后的内外两大核心因素

  因素一:杜特尔特与菲律宾传统政治精英的决裂。

  2016年大选,杜特尔特以民粹主义身份,将该次大选塑造成为自己与菲律宾传统(亲美)精英阶层的一次对决。长期以来,菲律宾政坛的名单上,不论是在任还是参加选举,总有那些熟悉的字眼:阿基诺、马科斯、马卡帕加尔、奥斯敏那、洛佩慈……。据美国《赫芬顿邮报》统计,菲律宾有178个政治家族,牢牢控制着80个省中的73个行政权。菲律宾国会中,70%的众议院席位归政治家族所有,参议院中更有接近80%的席位被政治家族占领。这次对决最终以杜特尔特的胜利告终,而那些支持杜特尔特的基层民众所组成的政党也声势大振,发展迅速。虽说还远未撼动菲家族政治的根基,但确实壮大了基层政治的声势。这些来自基层的支持是杜特尔特的基本政治盘。

  当选后,杜特尔特继续延续着这次对决。既然是一场与传统政治精英的大战,杜特尔特对内通过扫毒和反腐来打破菲政治精英(家族)控制的链条,以一种极端的方式,简单粗暴地打破中央政府与地方政府之间的联系;对外则针对菲政治精英层最具有标志性的“亲美特征”进行攻击,要求真正独立、平等的外交政策。

  从这一角度来看,菲律宾与美国外交关系的疏离,南海政策的转变,以及与中国关系的改善,的确是杜特尔特个人对菲律宾外交做出的方向性挑战。新的对外政策以及在国内推行的“扫毒行动”,共同构成杜特尔特与菲律宾政治精英进行对决的主战场。

  因素二:美国对菲政策的模糊性与中国对菲政策的清晰,成为鲜明对比。

  美国对菲律宾政策长期的忽视和模糊,导致两国之间出现信任赤字。菲律宾人是出了名的热爱美国,常被讥笑“比美国人还爱美国”。但是,喜爱不等于信任。美菲之间长期以来存在信任危机。特别是在南海仲裁结果出来后,菲律宾政界认为美国幷没有显示出强有力的支持态度。这使得菲律宾社会深感失望。与美国对菲政策成为鲜明对比的是中国对菲政策的明确清晰。中国政府、官员、驻菲律宾大使,总是明确清晰地画出底线——“如果菲这么做,中国会采取怎样的强硬;但是如果菲不这么做,中国又会给予菲怎样的奖励”。中方的清晰和美方的模糊,一正一反逐渐影响着菲律宾政府和民众对政策考量的偏向。根据PLUS ASIA RESERCH INC.的调查,仅有6%的菲律宾民众认为与外国抗争来维护菲领土主权,应排进现任政府重点工作的前三位;而接近半数的民众则认为应该与中国和俄罗斯增加安全国防合作;超过半数的民众不确定和美国的紧密安全关系可使菲律宾从中获利。

  此外,除了和中国在南海问题上冲突尖锐,菲律宾与越南在南海问题上也矛盾重重。菲越两国在领海划分和渔业采集等问题上有冲突,菲律宾对越南暗地里进行的建岛行为十分不满。更让菲律宾心有不甘的是,自己公开成为中国的“敌人”,实际上幷没有捞到实质性的好处。而越南、马来西亚、印尼等国在仲裁问题上坐收渔人之利,同时又从中国和美日澳等双方获得不同类型的利益。这使得菲律宾希望改变战略——不再在南海问题上“冲锋陷阵”,让其它国家去与中国互掐,自己坐山观虎斗,伺机获利。

  在此背景下,杜特尔特得以将菲律宾南海问题的思考逻辑转变为:“我知道大家很喜欢美国,但是让我们现实一些,多一点务实的考虑,我们没有必要在南海问题上与中国翻脸。我们如果现在不一味的坚持仲裁结果,就可以从中国那里获得很多的经济利益。”

  现在看来这一逻辑是被菲律宾民众广泛接受的。这就是杜特尔特之所以能够在南海问题上有操作余地的社会基础。

  二、2017年,杜特尔特上台第一年的菲律宾政治新变化

  发展一:杜特尔特是一位极度依赖军队领导支持的总统。反恐、反腐和扫毒都需要来自军方力量的支持。其内阁一共有7位将军,构成“世界上现在最为军人化”的民主政府。杜特尔特如此重视军队,正是由于其在军队的根基较为薄弱所致。为了获得来自军队的支持,不得不安排众将军们以高位,以此来换取他们的支持。菲军方以“亲美”着称,菲律宾军队的结构设计、装备设置、训练和演习计划,基本都是仿造美军,幷且由美军指导。

  因此,出现了杜特尔特通过拉拢“亲美”的军队这一派势力,来打击另一派“亲美”的反对派精英的局面。这样的政治底色使得杜特尔特的反美政策难以推行。据菲和美军方官员的公开表达,美菲两国的军事合作关系实际处于历史最佳水平。这次的马拉维反恐行动更成为美菲军方增强关系的粘合剂。马拉维行动中,美军第一时间向菲律宾提供了无人机等装备和情报支援。在菲军方没有通报总统就直接向美军寻求援助后,杜特尔特就曾经公开表示:“他们(军方)喜欢美国,我有什么办法?” 美菲双方还于2017年10月举行了“卡曼达格”联合军演。

  与日本和澳洲的军事合作关系,在杜特尔特任期的头一年内也得到极大增强。菲律宾作为美国的军事盟友,与日、澳两国本来就有长期的合作历史。日、澳等美国盟友害怕随着美国在亚洲力量投入的衰弱,形成有利于中国的权力真空,因此希望积极增强本国在地区的投入。菲律宾也顺理成章的成为日、澳两国各自东南亚战略的重要支点,而反恐也成为加快双方合作的有效推动力。日本积极推动向菲律宾出口武器装备,如向菲律宾提供10艘巡逻艇及租借5架TC-90教练机,以强化菲律宾海上能力。澳大利亚就一直在马拉维战事中为马尼拉提供援助,除了在情报搜集和分析方面提供支援外,还直接派出两架AP-3C猎户座(Orion)侦察机;澳洲还为菲政府军提供训练,协助马尼拉对抗同极端组织伊斯兰国有联系的当地恐怖份子。因此,过去一年内,菲与美及其盟友之间的总体军事合作关系是稳中有进。

  发展二:中菲关系有标志性的进展。“务实”的逻辑正慢慢地更为深入的被菲律宾民众甚至不少菲传统政治精英所采纳。最终还是“要和中国在南海问题上达成共赢局面”的态度,被更多的菲律宾人所接受。特别是菲律宾民众看到在马拉维事件中菲律宾获得了来自各方、包括中俄的支持,便认为这就是新总统对外战略获得的成功。

  作为轮值主席国,菲积极推动2017年“南海行为准则框架”的确定。虽然菲律宾也因此遭到了来自美国以及越南等国的指责,但“南海行为准则”在菲中的主导下取得巨大进展,不仅成功为南海问题降温,也极大缓解了中国在南海和东南亚地区所面临的政治压力。根据菲律宾外交部官员的表态,现阶段菲律宾会将外交重点放在如何与中国合作预防意外事故的发生和维持南海海事的和平稳定,以及积极促进菲中经济合作和文化交流的问题上。东盟和中国都明确表示,会将“行为准则”的具体细化和最终落实作为2018年双方的工作重点。现在,菲中双方正在讨论在南海合作开发油气田,两国还决定在南海合作进行科学考察,这些合作项目的推进,在一年前简直就是天方夜谭。

  此外,总统杜特尔特提出的全国范围的大型基建发展计划“大建特建” (Build, Build, Build),所需要的外国资金也主要来自中、日两国。菲律宾支持中国的“一带一路倡议”,希望能够获取中方的资金和技术、工程支持。随着美国正式退出TPP,加入中国的“一带一路倡议”成为地区内最现实、也是唯一成熟的地区经济计划。在这方面,菲律宾成功化劣势为优势,成为中国在东南亚地区的一个重要合作伙伴。

  三、2018年,菲律宾在“印太战略”中是否仍有一席之地?

  总体而言,2017年中菲关系出现了堪称“戏剧性”的转变。但是菲律宾对华政策以及与美国关系的发展,尚未尘埃落定,依然充满变数。越来越多的菲专家认为,中菲关系和美菲关系不应被理解成一场零和游戏。杜特尔特虽然在南海问题上选择与中国对话,但这幷不代表菲律宾将完全放弃美菲同盟。在两强之下,菲律宾还是有很大的政策活动空间。从政策运作的角度来看,军方和总统(以及外交部)一个唱红脸,一个唱白脸的做法,可能就是菲平衡外交的一个策略。

  首先,杜特尔特的“反美”言论,一直都是针对美国“干涉内政”的言论,对美菲同盟的本质着墨有限,更未挑战2014年两国签订的《菲美防卫合作协议》。该协议准许美军于五个军事基地轮流驻守,两国更可共享这些基地的资源。杜特尔特虽然要求驻菲美军必须遵从菲律宾军方作出的指引,但也多次明言愿意信守协议内容。

  其次,外交政策的个人化,也从客观上让杜特尔特能够在外交场合使用诸如大量“我认为”、“我感觉”这样的言辞。这种表达既使得菲外交政策“杜特尔特化”,也使得政府拥有更多回旋的空间,同时也会出现混乱和不同的声音。这一情况与特朗普内阁的美国外交一样,政府其它部门和军方常常会站出来说,总统的言论仅仅是个人情绪的表达,不完全代表政府的实际政策运作。杜特尔特的助手就一直在模糊他的亲中言论,以消解华盛顿的担忧。

  此外,由于各种历史及现实原因,菲律宾民众对中国人的认同感一直很低。过去一年内,虽然杜特尔特经常发表对华友好的言论,根据各种民意调查,菲律宾民众对中国的好感程度幷没有显着提升,甚至有一些数据还呈现下降的情况。一定程度上,是由于菲精英媒体对杜特尔特以及对中国的敌意太深,幷将这两种敌意进行迭加,反复对任何有关中国在南海的行为都大加渲染,幷且对任何总统和菲外交部有关涉华和涉南海言论都严重质疑。如果阅读菲律宾国内报纸,几乎每天都有相关的负面报道,题目耸人听闻,仔细阅读却发现很多事件是反复炒作,意在不断鼓动菲国内的民族情绪。长期下来,菲民众对华的消极印象就根深蒂固了。

  2018年开年,菲中关系延续了17年的良好发展势头。今年菲律宾接替新加坡成为“东盟-中国”的协调国后,两国都明确表示,希望进一步推进“南海行为准则”的达成和双边经贸关系的发展。但是,依然值得警惕的是,南海问题和对华政策容易被卷入菲国内的政治斗争中。杜特尔特宣布延长实行“戒严法”,推进菲律宾联邦制的改革以及修改宪法,是想要加强总统职权。一些菲律宾问题专家和分析人士预测,杜特尔特与传统菲政治精英群体之间的战争将会持续,甚至存在升级的可能。因此,杜特尔特在南海问题的“软弱态度”,对“仲裁结果的刻意放弃”,是其国内政治对手最容易搬上台面的打击杜特尔特的有力武器。因此,在过去一年内几乎每隔几天,国防部长、国会的反对党议员或者高级法院的一些“民主派”大法官会就此发声,批评、抨击政府的不作为。试想,在2018年内如果“南海行为准则”谈判进展不顺,或中菲渔船、海岸警卫队发生事故,菲国内反华声音会因此而高涨,使得菲中关系再生风波。

  1月23号,美国国防部长马蒂斯对印尼和越南进行了访问,不仅积极宣传这两个东盟国家在美国“自由开放的印太地区战略”中的重要地位,还表示要与印尼和越南就维护南海航行自由展开积极的军事合作。这种姿态引起外界猜测:美国是否将抛弃旧友菲律宾而另起炉灶?在以东南亚为中心的“亚太战略”中,菲律宾具有显着战略价值的地缘政治概念;如今在“印太战略”的框架下,菲美关系会如何发展?被称为美国在地区“正牌军事盟友”的菲律宾,在“印太战略”中是否仍然举足轻重?不仅会极大的影响中美菲三国关系的互动,也将继续牵动南海问题的走向。

  这是2018年值得特别关注的重要地缘政治问题。

  (作者周舟为政治时事评论员、博士)

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