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扫描二维码访问中评网移动版 两岸海洋战略合作与主权维护:争端法律解决机制的视角 扫描二维码访问中评社微信
http://www.CRNTT.com   2014-08-06 00:08:38


中国应加强国防力量建设,增强捍卫海洋权益的实力。
  中评社╱题:“两岸海洋战略合作与主权维护:争端法律解决机制的视角” 作者:严峻(北京),本刊特约撰述

  现今海洋争端尽管背后实质上是各国政治与经济利益的博弈,但就争端本身而言,是一种法律争端。无论是海洋岛屿归属争端还是海域划界争端,都是国际法意义上的争端--南海及东海争端中各声索国无不宣称自己的主张“符合国际法规定”,只不过对于何谓“符合规定”解读不同。依据现行国际法原则,解决争端的主要方式可以是国家自卫权基础上的军事武力方式,可以是政治外交方式,也可以是法律方式(包括国际仲裁和国际司法)。中国目前主张以政治外交方式解决海洋争端,采取不进入争端法律解决机制的立场是正确而明智的,但这并不意味着中国放弃了对争端法律解决机制复杂性(包括风险与收益)做进一步思考。本文尝试探讨海峡两岸在未来中国参与海洋争端法律解决机制中的合作问题,诚然,这是一个长期被忽视--有意抑或无奈--但又越来越值得探讨的问题。

  “法律战”是中国面对海洋争端的一大挑战

  什么是中国在南海及东海争端中未来面临的严峻挑战?--法律战!即海洋争端相对国以国际仲裁或国际司法机制为武器,向中国海洋权益发起的挑战。这种挑战过去曾不断被提及,但真正成为现实是2013年1月22日,菲律宾依《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第15部分第2节第287条及附件7的规定,针对中国将南海争端交付强制仲裁程式;今年3月30日,菲方又向国际仲裁法庭正式提交诉状。从这个意义讲,法律战已经是现实而非未来的挑战。当然,中国政府不会被菲律宾牵着鼻子走,陷入法律战的泥潭中。因为中国政府认为菲方提出的仲裁事项事实上是中菲两国在南海的海域划界问题,这必然涉及相关岛礁主权归属争议,而领土主权问题不是《公约》解释和适用的问题,况且中国在2006年8月已经声明,依《公约》第298条规定,将涉及岛屿主权归属及海域划界等争端排除在包括仲裁在内的争端强制解决程式之外,因而“中国拒绝菲方提出的仲裁有充分的国际法依据”。当然中国也面临一些不利局面,因为《1982年联合国海洋法公约评注》认为:只要一个国家批准或者表示接受《公约》的约束,即已表明其也同意第15部分第2节的程式适用于其作为当事一方的争端,将此争端提交这种程式无需争端当事方之间新的协议,因此任何一方都可以将争端提交相关法庭而无需另一方同意;而且,即使争端一方不参与仲裁程式(不提交答辩状和不出庭辩护),依《公约》附件7之规定,也不影响仲裁庭的成立、仲裁程式的推进乃至最后仲裁裁决的做出。目前越南也考虑效仿菲律宾针对中国提起仲裁,果真如此,南海局面将进一步复杂化。

  在东海争端上,自2012年日本政府“购买”钓鱼岛,实行所谓“国有化”以来,中日两国有关钓鱼岛及其附属岛屿的主权争议再度激化。中国政府宣布钓鱼岛领海基线、海警船巡航钓鱼岛附近海域并逐步常态化、公布“东海防空识别区”等,对中国来说是主权行使的应有之义,或者是“补课”而已,但在美国、日本等国看来则是对东亚既有安全秩序的“挑衅”。继美国系列高官声称钓鱼岛在“美日安保”协防范围内后,奥巴马总统今年4月做出类似表态,成为在这一问题上做该正式表示的第一位美国总统。当然,美国同时一再声称,这只是美国过去立场的延续,“亚太再平衡”绝非针对中国。应该说,因东海争端而发生军事冲突是各国所不乐见,但擦枪走火则不能完全排除,“真正的危险在于较低层次的误判,在于事件处理方面的有限经验”。在政治解决方式长期难有结果的情况下,一些日本学者和前政府官员认为法律手段是避免军事冲突的可行办法,表示“如果中国认为中日存在岛屿主权争端,并且认为中国对相关岛屿拥有主权具有充分国际法根据,就应该向日本提起法律解决程式,日本依据加入相关国际公约的规定,将会应诉并接受裁决结果”。日本政府现在仍坚持所谓“尖阁列屿不存在主权争议”的立场,因此不会主动进入争端法律解决机制,但倘若未来日本政府在钓鱼岛问题上态度转变,宣称“日本虽然实际占有该岛,但仍愿意承认该岛存在领土争议并将其提交国际仲裁或国际司法解决,请中国应诉”,那么,届时是否应诉将是中国政府面临的一个重大问题:中国政府当然仍可以以对《公约》第298条做出过保留为由而拒绝应诉,但对该条款保留的随时可撤销性(《公约》第298条第2款规定,做出保留声明的缔约国,“可以随时撤回声明,或同意将该声明所排除的争端提交本公约规定的任何程式”)将给中国在国际舆论上造成相当的压力。事实上,国外一些学者和政治人物已经提出日本政府应该主动运用法律手段解决东海争端。孔杰荣(Jerome A. Cohen)2013年8月在《大西洋》月刊网站撰文,鼓动日本政府将钓鱼岛争端提交国际法庭,“可以让海牙而非东海成为中日和平斗争的主要场所”。在最近的第13届香格里拉对话会上,新加坡巡回大使许通美建议日本政府效仿菲律宾将钓鱼岛问题上诉国际法院。可以说,中日东海法律战今后未必一定不会出现,诚如是,对中国而言将是一场严峻考验;但从另一面看,有学者观点认为日本也没有胜算把握,法律战的结果也有可能使日本自1894年窃取钓鱼岛以来第一次被迫退出该岛,至少使中日专属经济区和大陆架界线“一定不会位于目前日本所主张的中间线位置”。

  两岸在未来海洋争端法律解决机制中合作之必要性探讨

  “文明的进步可以被看作是从武力到外交、从外交到法律的运动”,这句话似乎成了现在国际上观察争端处理方式是否趋向“文明”的标准。然而,国际法虽然自二战结束后有不断强化之势,但本质上仍是弱法,况且其公正性仍有待进一步验证,所以不应对争端法律解决机制过于迷信。中国政府主张海洋争端国之间应进行友好协商,坚持不进入国际仲裁或司法程式的立场,也反映了中国人厌诉与“和为贵”的文化传统。当然中国政府也一直强调尊重与遵守国际法,“中国维护国际法和国际关系基本准则的决心和意志坚定不移”。争端法律解决机制无疑是当今国际法规范的重要组成部分,这一规范又是现行国际体系的重要组织部分。中国是现行国际体系的参与者与受益者,“中国这30年的高速发展正是以这种‘相对稳定’的国际环境为基本国际条件的。”中国政府强调争端的政治解决方式,但并未表示今后永远都不会进入法律解决机制,因此学界做有关学术性前瞻探讨有其必要,由于台湾从历史、地理上与南海及东海争端密切相关,两岸学界不妨大胆探索今后中国参与该机制时海峡两岸在此一问题上的合作。

  那么,这种两岸合作有必要吗?应该说,有无必要,完全看希望解决什么问题、达到什么目标。如果说未来某个时间点,中国选择进入解决南海或东海争端的国际仲裁或国际司法程式,中国在这些“国际官司”中获胜(即中国的主张全部或大部分得到国际仲裁或国际司法裁决的认可)是目标,那么,为达成此一目标,两岸的合作显然有其必要性。为何得出这个结论?下面本文从国际法角度进行分析:

  先从有关程式法方面入手:依据《公约》及相关国际法,进入领土和海域划界争端法律解决程式的主体须具备“国家”属性(statehood)。中华人民共和国是联合国及相关海洋声索国承认的国家,“中华民国”不是,所以“两岸有必要合作吗”这一问题在很大程度上成了“大陆方面单独应对法律程式即可,有必要与台湾方面合作吗”的问题。也就是说,这是中国中央政府的事,有必要获得中国的一个组成部分(台湾)当局的支持吗?的确,加入台湾问题可能会使海洋问题复杂化,但台湾与中国的其他组成部分毕竟有很大不同——下面再从实体法角度试析两岸在海洋争端法律解决机制中合作的必要性。

  就南海争端而言,现在中华人民共和国政府面对的最主要的法理挑战就是“九段线”的解释问题。马尼拉对北京提起国际仲裁的主诉求也是要求裁决中国在南海划的“九段线”违反《公约》,因此是不合法的。而《中华人民共和国领海及毗连区法》第2条规定东、中、西、南沙群岛属于中国,《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第14条规定:“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利”,这一“历史性权利”的具体表征就是在地图上划出南海9条断续线(中国拥有线内的权利),“没有九段线,就不能设想我们在南海主张依据是什么”。那么,为什么在南海某经纬度划一条线在另一经纬度又划另一条线的问题,即“九段线”由来问题是关键性问题。这一问题答案主要来源乃至唯一来源是:1947年中华民国政府内政部方域司绘制、国防部测量局代印的《南海诸岛位置图》上的11条断续线(中华人民共和国政府去掉北部湾2条断续线,对其他断续线的位置与长度也略作调整)。也就是说,昔日的“十一段线”的性质在很大程式上决定了今日“九段线”的性质。但“十一段线”是什么线?是国界线?是领海基线?还是其他国际法意义上的线?民国政府1948年公布《中华民国行政区域图》时并未解释,1949年至今的台湾当局也未阐述。然而,台北握有当年民国政府划线的各种原始资料,这些资料有些已经公开,有些尚未公开。那些尚未公开的资料中也许就有当年中国政府对划线的定性——现在北京一直未明确“九段线”性质、未明确“历史性权利”的具体内容,除了其他相关因素考虑外,民国史料的未确定性可能也是其中重要一环。可以设想,未来若北京代表中国与相关声索国在争端法律解决机制中阐述自己观点时,台北积极合作(或两岸人员共组诉讼团),给予强有力的史料支持,那有利于中国胜诉;但倘若台北抛出否定北京主张的史料,那将造成严重冲击。近来支持菲律宾诉中国的美国在争端法律解决机制问题上高调频频,一方面要求中国政府对“九段线”性质做出说明,一方面鼓动台湾方面就南海断续线进行阐述,其心可议。

 


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