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中评智库：大湾区区际行政法律冲突如何消解

http://www.CRNTT.com   2019-09-20 00:19:03

（二）理论割据 　　理论的开展是为了更好地为大湾区建设提供科学指导，进而促进内地与港澳的融合性宪制秩序的形成，然而，长期以来，国际私法传统理论“任性地”坚持“公法禁忌”原则，〔12〕罔顾全球化发展的时代需要，许多学者基于路径依赖而不愿承认行政法的域外效力，视区际行政法律冲突为虚假之物，致使区际行政法律冲突之困嬗变成许多理论的“良性肿瘤”。以最为直接的理论威胁而言，区际行政法律冲突之困可从两个维度进行评析： 　　首先，区际行政法律冲突之困容易割裂法律冲突理论的整体架构。法律冲突本属法学之基本范畴，却几乎成为国际私法的“领地”。〔13〕当今世界，国家与国家或者地区之间的交流在民商事与刑事领域颇为活跃，故传统法学理论言及法律冲突，必提民商事与刑事法律冲突，似乎行政法在其中无用武之地。事实上，由于传统观点过于强调行政法的属地效力而不承认其域外效力，容易造成法理逻辑上的矛盾。典型的刑事法律冲突尚能通过引渡协议等合作路径予以解决，而与现实社会经济活动关系密切的行政法更不能固守成规，更需要通过区际行政协议或者自行设定特殊规范取得突破。在广东自贸区中实行的“港人港税”、“澳人澳税”政策，实际上是一种协调行政法律冲突的结果。尽管该税收制度表现为内地行政法律规范的一种变通，但本质是为保障长期处于低税状态下港澳居民的合理利益而设定的。近年来，随着国际私法学界研究的深入，愈来愈多学者愿意承认区际法律冲突中有行政法律冲突之维。〔14〕可以说，在一定程度上认可行政法的域外效力是保障区际合作深度进行的关键，更是法律冲突理论焕发生命力的“润滑剂”。 　　无独有偶，近年来，国际行政法愈来愈发展成为一门有别于国际公法的学科，〔15〕并主要致力于促进国家间的行政协作，共同应对国际公共问题。中国作为推动人类命运共同体建设的首倡国，也许会在行政法领域受到国外不同法律制度的排挤。中外不同的行政法律制度将需要进行更多的行政合作方能实现和谐相处。可见，国际行政法自然不会放弃对国际行政法律冲突的研究。而国际行政法律冲突与区际行政法律冲突具有许多相似性，如均没有最高司法机关协调、立法权限不一致等。既然前者的解决涉及法律冲突理论，处理后者的相关问题时，也不应将该理论排除在外。因此，法律冲突理论不宜“半截子”发展，在全球化背景下应成为容纳差异的平台，并成为促进世界经济发展的法治引擎。中国应藉助大湾区建设的东风，在协调区际行政法律冲突取得突破后将此理论方案推广至国际行政法律冲突问题上，为完善法律冲突理论的整体架构贡献中国智慧与中国方案。 　　其次，区际行政法律冲突之困容易压缩区域法治理论的发展空间。区域合作是国家法治在一定区域内的展开，是根据区域不同的自然环境、经济基础、历史传统、民族习惯等因素实施法治治理，形成的具有区域特色的法治运行模式。〔16〕近年来，中国愈来愈多学者参与到区域合作法律问题研究的浪潮中，使得区域法治理论得以逐渐形成。区域法治理论研究日渐勃兴，本体论、价值论、方法论等维度的研究日趋深化。〔17〕有学者认为，区域合作仅包括同一法域内的合作，〔18〕然而，这一论断既不符合中国区域合作的实践情况，亦不利于推进区域法治理论之系统建构。传统区域合作包括珠三角、长三角、环渤海湾等区域，而自港澳回归以后，随着（泛）珠三角区域合作的兴起，港澳以独立的法域加入（泛）珠三角经济一体化的区域合作中。（泛）珠三角区域合作同是区域合作的典型例子，且在中央官方文件上予以肯定，如2016年颁发的《国务院关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》。因此，区域合作应包括区际合作和同法域区域合作。据此，大湾区建设即为区际合作，长三角地区合作即为同法域区域合作。如前文所述，区际合作是一种特殊的跨法域合作形式，在这种形式下，首要的问题必然是区际法律冲突问题。因此，区域法治理论的研究方向之一必然是解决区际法律冲突，尤其是区际行政法律冲突在区域法治中的制约作用及对破解同法域行政法律冲突的借鉴意义等。可见，区域法治理论与法律冲突理论是共同致力于区域紧密合作的战友关系，但两者有不同的侧重点，后者的调整对象更不限于区域合作。质言之，消解区际行政法律冲突并形成相应的理论学说，有助于拓宽区域法治理论的发展空间，亦可为内地及其省市与港澳台的行政合作提供科学的理论指导。

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