一、“一国两制”的形成、提出与对台政策的演进

　　1978年中共十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设，并实行改革开放政策，中国的发展从此进入历史新时期。《告台湾同胞书》就是在这个重要历史背景下发表的，正式宣告对台政策由解放台湾转变为和平统一。

　　当时，以邓小平为主的中共领导阶层体认到，台湾问题是历史遗留的问题，是历史造成的民族隔阂。这种状况不仅给台湾同胞，也给整个中华民族都带来很大创伤。面对这种不幸的局面，如果再诉诸武力，骨肉相残，必将带来更多的伤害和不幸。同时也必须看到，经过30多年的发展，台湾不仅形成一个与大陆很不相同的社会经济制度、意识形态和生活方式，而且它还利用自身的有利条件，和适时把握战后国际社会出现的历史机遇，经济获得很快的发展。而且，处理台湾问题的外部条件也在发生深刻变化。1978年8月中日和平友好条约正式签订，同年12月中旬中美两国决定自1979年1月1日起建立外交关系。这就为和平解决台湾问题争取到了一个很好的国际环境。在综合考虑党和国家工作的根本任务、基本思路、发展战略中，逐渐形成和平解决台湾问题、实现和平统一的战略思想。

　　《告台湾同胞书》的发表标志着大陆对台政策理论和实践进入了一个新的时期。这个历史文件发出了几个重要信息：一是明确表示“一定要考虑现实情况，完成祖国统一的大业，在解决统一问题时尊重台湾现状和台湾各界人士的意见，采取合情合理的政策和办法，不使台湾人民蒙受损失”；二是《告台湾同胞书》明确提出，“我们寄希望于一千七百万台湾人民，寄希望于台湾当局。台湾当局一贯坚持一个中国的立场，反对台湾独立。这就是我们共同的立场，合作的基础”；三是《告台湾同胞书》明确倡议，通过商谈结束台湾海峡军事对峙状态，“中国政府已经命令人民解放军从今天起停止对金门等岛屿的炮击。台湾海峡目前仍然存在着双方的军事对峙，这只能制造人为的紧张。我们认为首先应当通过中华人民共和国政府和台湾当局之间的商谈结束这种军事对峙状态，以便为双方的任何一种范围的交往接触创造必要的前提和安全的环境”；四是撤除阻隔两岸同胞交往的藩篱，推动自由往来，实现通航、通邮、通商，开展经济文化交流。“我们认为，这种藩篱没有理由继续存在。我们希望双方尽快实现通航通邮，以利双方同胞直接接触，互通讯息，探亲访友，旅游参观，进行学术文化体育工艺观摩。台湾和祖国大陆，在经济上本来是一个整体。这些年来，经济联系不幸中断。现在，祖国的建设正在蓬勃发展，我们希望台湾的经济日趋繁荣。我们相互之间完全应当发展贸易，互通有无，进行经济交流。”

　　1979年《告台湾同胞书》发表以后，大陆确立了“和平统一、一国两制”的基本方针，体现在1981年9月30日人大委员长叶剑英发表《关于台湾回归祖国实现和平统一的方针政策》重要讲话，把和平统一方针具体归纳为九条（叶九条）。其内容包括建议国共第三次合作完成统一；为两岸通邮、通商、通航、探亲、旅游等达成协议；统一后，台湾享有高度自治权，保留军队，北京不干预台湾事务；台湾现行社会、经济制度不变等。“叶九条”已经包含了“一国两制”的基本内容，邓小平在1984年12月会见英国首相撒切尔夫人时曾明确指出：“1981年国庆前夕叶剑英委员长就台湾问题发表的九条声明，虽然没有概括为‘一国两制’，但实际上就是这个意思。”

　　1983年6月26日，邓小平在会见美籍华人学者杨力宇谈话时，进一步阐述了实现台湾和大陆“和平统一、一国两制”的构想。该谈话中的六条主要内容如下（邓六条）：

　　（一）和平统一已经成为国共两党的共同语言，构成国共合作的基础。

　　（二）坚持一个中国原则，制度可以不同。

　　（三）自治应有一定的限度，不能损害统一的国家利益。

　　（四）统一后的台湾特别行政区，可以实行与大陆不同的社会制度；可以拥有立法权和司法权、终审权；台湾可以有自己的军队，只是不能构成对大陆的威胁；大陆不派人去台湾，台湾的党政军等系统均由台湾自己来管；中央政府还要给台湾留出名额。

　　（五）和平统一是谁也不吃掉谁。

　　（六）实现统一的适当方式是举行国共两党平等会谈，不提中央与地方谈判，但不允许外国势力插手。

　　邓小平是“一国两制”构想的倡导者，邓六条使“一国两制”的构想更加完备、充实，更加系统化。自此，“和平统一、一国两制”成了大陆对台政策的核心思想与基本原则。

　　1995年1月30日，江泽民发表《为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗》的重要讲话。江泽民在这个讲话中就发展两岸关系，推进和平统一进程的若干重要问题提出了八项看法和主张（江八点）。江八点创造性地继承了邓小平等老一辈关于解决台湾问题的基本思想，并提出瞭解决台湾问题的新思维。在当时及其以后十年的时间里，一直是大陆对台工作的纲领性文件。江八点的提出，是继1979年叶九条之后的又一次重要声明，在海峡两岸和国际社会上引起很大反响。与叶九条相比，江八点更加具体，也更具有针对性，其表现在：一是坚持一个中国原则，反对两个中国、一中一台，一个中国原则是实现和平统一的基础和前提﹔二是提出了关于和平谈判的思想，特别是创造性地提出分步骤进行两岸谈判，逐步实现和平统一的构想，提出要分两步走，第一步先结束敌对状态，建立一个军事互信机制，海峡两岸各自承担国家领土主权一部分的防御；第二步在时机成熟时再谈统一问题；三是赋予了对台经济、文化交流以新的时代含意，提出要面向21世纪世界经济的发展来大力发展两岸经济交流与合作，已经把两岸的经济交流与合作，置于经济全球化这个概念之下，而且提出要以中华五千年灿烂文化作为维系全体中国人的精神纽带；四是深化了寄希望于台湾人民的思想，提出了台湾同胞无论是台湾省籍还是其他省籍都是中国人，都是骨肉同胞，手足兄弟，要充分尊重台湾同胞的生活方式和当家做主的愿望，保护台湾同胞的一切正当权益。

　　2004年3月4日，胡锦涛总书记在全国政协小组会上发表四点意见（胡四条）。他指出，坚持一个中国的原则决不动摇；争取和平统一的努力决不放弃；贯彻寄希望于台湾人民的方针决不改变；反对“台独”分裂活动决不妥协。2005年4月16日，胡锦涛总书记在会见连战率领的国共经贸论坛台方人士的时候说，坚持“九二共识”是实现两岸关系和平与发展的重要基础；为两岸同胞谋福祉是实现两岸关系和平发展的根本归宿；深化互利双赢的交流合作是实现两岸和平发展的有效途径；开展平等协商是实现两岸关系和平发展的必由之路。2006年4月，他再次会见国民党荣誉主席连战时，进一步提出，“和平发展理应成为两岸关系发展的主题，成为两岸同胞共同为之奋斗的目标”；幷且呼吁两岸同胞携起手来，牢牢把握两岸关系和平发展这个主题，共同开创两岸关系和平发展的新局面，共同促进中华民族的伟大复兴。

　　2008年12月31日，胡锦涛总书记借纪念《告台湾同胞书》发表三十周年的机会，发表了《携手推动两岸关系和平发展，同心实现中华民族伟大复兴》公开讲话，提出了六点对台政策方针（胡六点），被视为两岸关系进入和平发展时期后中共对台政策的新纲领。其要点为：

　　1.解决台湾问题的核心是实现祖国统一，目的是维护和确保国家主权和领土完整，追求包括台湾同胞在内的全体中华儿女的幸福，实现中华民族伟大复兴。

　　2.推动两岸关系和平发展，应该把大陆和台湾同属一个中国作为政治基础，把深化交流合作，推进协商谈判作为重要途径。

　　3.就推动两岸关系和平发展提出六点意见：

　　(1）恪守一个中国，增进政治互信；(2）推进经济合作，促进共同发展；(3）弘扬中华文化，加强精神纽带；(4）加强人员往来，扩大各界交流；(5）维护国家主权，协商涉外事务；(6）结束敌对状态，达成和平协议。

　　习近平主政之后提出了一系列重要对台思想论述：两岸命运共同体、两岸一家亲、心灵契合、融合发展等。其中“融合发展”政策最为关键最为重要，并以落实两岸经济社会融合发展政策的具体措施，来统筹体现两岸一家亲、命运共同体以及心灵契合。2016年3月5日，习近平参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时，公开提出大陆将“持续推进两岸各领域的交流合作，深化两岸经济社会融合发展，增进同胞亲情和福祉，拉近同胞心灵距离，增强对命运共同体的认知。”在这个论述中，他将“深化两岸经济社会融合发展”作为增进两岸民众情感与福祉的路径，通过这个路径，两岸同胞就能拉近心灵距离，达成增强对两岸命运共同体的认知。

　　2016年11月1日，时任中国国民党主席洪秀柱和中共总书记习近平在北京人民大会堂会晤。在习洪会谈中，习近平就两岸关系发展提出六点意见（习六点）：第一，坚持体现一个中国原则的“九二共识”。第二，坚决反对“台独”分裂势力及其活动。确保国家主权和领土完整是国家核心利益，是一条不可逾越的红线。第三，推进两岸经济社会融合发展。第四，共同弘扬中华文化。第五，增进两岸同胞福祉。第六，共同致力于实现中华民族伟大复兴。

　　二、探索“两制”台湾方案

　　自1979年《告台湾同胞书》发表以来，两岸关系发生重大变化。1987年11月2日，台湾政府开放民众前往大陆探亲，开启两岸各项互动交流，迄今已逾三十五年。三十多年来，两岸交流从无到有、从少到多、从间接到直接、从单向到双向，不断扩大深化，形成全方位、多层次的格局，两岸人员往来和经济、文化、社会联系与融合达到前所未有的水平。

　　同时，两岸的官方、半官方交流往来也非常频繁。1992年，两岸达成“九二共识”，双方在此基础上举行首次“汪辜会谈”。1993年以来，受权协商团体海协会和台湾海基会在达成和确认“九二共识”的基础上，至今一共举行了12次会谈，签署27项协议，就两岸有关经济社会民生诸多领域作出制度性安排。虽然两岸政府授权的海基会与海协会，曾经于1995年6月李总统访美，与1999年7月9日提出特殊“两国论”而两度中断。但在2008年5月20日，马英九总统就位后，双方对所谓“九二共识”具有政治互信而得以恢复制度化协商。除了两岸两会外，两岸事务主管部门，陆委会与国台办也建立制度性的会晤与联系机制。甚至在2015年11月7日，两岸领导人马英九与习近平更在新加坡举行历史性的“马习会”。总体来看，两岸关系在过去三十年的交流合作可谓取得了丰硕成果，使两岸民众共同享受到和平发展的福祉。

　　2016年5月民进党再度上台执政，两岸关系面临了更为复杂的形势，遭遇更大的挫折与挑战。虽然蔡英文总统在其就职演说中，提出依据《中华民国宪法》、《两岸人民关系条例》等来处理两岸事务，间接响应外界关注的两岸关系的性质与定位。但国台办也立即发表声明，认定这是没有完成的答卷，两岸关系遂陷入僵局，至今仍未能打开。关键在于蔡英文政府一直逥避接受“九二共识”，以致双方既欠缺政治互信，在没有一中框架的政治基础下，以致原有的对话与联系机制因而完全中断。在欠缺沟通与互信的情况下，两岸之间的敌意螺旋不断攀升，形成恶性循环、对抗增强、冲突升高的状态。至今，蔡英文政府也难以跳脱上次执政的陈水扁政府（2000-2008）否定一个中国所造成的两岸困局，这已经成为民进党执政的惯性与宿命。

　　2019年，习近平在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话中提出新“习五条”，包括：一、携手推动民族复兴，实现和平统一目标。二、探索“两制”台湾方案，丰富和平统一实践。三、坚持一个中国原则，维护和平统一前景。四、深化两岸融合发展，夯实和平统一基础。五、实现同胞心灵契合，增进和平统一认同。习近平强调，“一国两制”在台湾的具体实现形式会充分考虑台湾现实情况，会充分吸收两岸各界意见和建议，会充分照顾到台湾同胞利益和感情。在确保国家主权、安全、发展利益的前提下，和平统一后，台湾同胞的社会制度和生活方式等将得到充分尊重，台湾同胞的私人财产、宗教信仰、合法权益将得到充分保障。

　　习近平表示，制度不同，不是统一的障碍，更不是分裂的藉口。和平统一是平等协商、共议统一，我们愿意同台湾各党派、团体和人士就两岸政治问题和推进祖国和平统一进程的有关问题开展对话沟通，广泛交换意见，寻求社会共识，推进政治谈判。他倡议，在坚持“九二共识”、反对“台独”的共同政治基础上，两岸各政党、各界别推举代表性人士，就两岸关系龢民族未来开展广泛深入的民主协商，就推动两岸和平发展达成制度性安排。

　　值得重视的是，习近平创举性地提出探索“两制”台湾方案，并倡议由台湾各界共议“一国两制台湾方案”，显示与香港、澳门“一国两制”的内涵有所区别。要言之，探索“两制”台湾方案，是由两岸共同商议的和平统一方案，是由两岸共同协商“未来一个中国”的两制方案。

　　基于上述习近平的两岸新论述，两岸各界应该集思广益、海纳百川，用前瞻的视野和创新的思维来讨论、探索各种新的构想与建议，以汇聚众多不同的意见、观点、思路。因此，本文在此野人献曝，建议在“从融合发展到统合发展”的渐进思路之下，以“两岸统合”为内涵和路径来进行“两岸统合之两制方案”的探索与讨论，以下分别论述之。

　　三、从融合发展走向统合发展

　　自中共十八大后，习近平主席提出了一系列重要对台思想论述：两岸命运共同体、两岸一家亲、心灵契合、共圆中国梦等。近两年，他又针对两岸关系的实际情况，提出了推动两岸经济社会融合发展的新论述。

　　2014年11月2日，习近平主席在福建考察平潭综合实验区时提出：“两岸同胞同祖同根，血脉相连，文化相通，没有任何理由不携手发展、融合发展。”这是习近平最初公开使用“融合发展”概念。2016年3月5日，针对两岸关系新形势，习近平参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时，公开提出大陆将“持续推进两岸各领域的交流合作，深化两岸经济社会融合发展，增进同胞亲情和福祉，拉近同胞心灵距离，增强对命运共同体的认知。”在这个论述中，他将“深化两岸经济社会融合发展”作为增进两岸民众情感与福祉的路径，通过这个路径，两岸同胞就能拉近心灵距离，达成增强对两岸命运共同体的认知。

　　两岸经济社会融合发展的政策思维，是在反思过去大陆对台工作经验教训的基础上所做的调整。2008年马英九上台后，两岸关系进入了和平发展时期，一般认为，和平发展是达成和平统一的自然过程，但事实情况并非如此。十年来对两岸同属一个中国的认同在台湾内部不仅没有扩大，反而出现了两岸越交流，一个中国原则越不被台湾民众所认同的奇异现象。为此，习近平在反思并总结2008年以来对台工作经验教训后，提出了两岸融合发展的新思路，以融合发展作为和平发展与和平统一之间的补充阶段，只有两岸先融合最终才能走向统一。

　　归纳习近平提出的推进两岸经济社会融合发展论述，体现的是以大陆为主，积极主动地承担起两岸融合发展与和平统一的主导责任。大陆以发展促进和平统一，这是两岸经济社会融合发展的核心动力。大陆的发展进步既是决定两岸走向和平统一的关键因素，也是推动和平统一进程的可靠保障。也就是，以发展促进统一为政策指导思路，在融合中实现统一的方向和目标。

　　2017年10月18日，习近平更在十九大报告讲演中强调：“两岸同胞是命运与共的骨肉兄弟，是血浓于水的一家人……我们将扩大两岸经济文化交流合作，实现互利互惠，逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇，增进台湾同胞的福祉。我们将推动两岸同胞共同弘扬中华文化，促进心灵契合。”两岸经济社会融合发展这个重要论述是和平统一理论的3.0版，是继大陆第二代领导人在七十年代末，提出和平统一、一国两制的1.0版本；到新世纪初第四代领导人在实践中不断探索总结，提出两岸关系和平发展论述的2.0版本之后，在统一理论上的又一次重大突破与创新，具有强烈的现实指导意义和深远的历史意义。

　　两岸经济社会融合发展是一个渐进过程，也是一个求同化异的包容理解、磨合融汇的过程。在和平发展的基础上进一步深化拓展，体现了新形势下的政策创新，明确了两岸在发展中融合、在融合中统一的道路与方向，成为大陆现阶段对台工作的政策指导。“融合”体现了统一的方式与手段，而“发展”则表明融合是渐进的、实事求是的过程。在这个过程中，不断缩小与拉近了两岸同胞的生活形态与心理距离，以致在融合中促进统一。在以往单纯的“经济融合”基础上，扩展到社会各领域的融合，使两岸的经济与社会有机地融合起来。这种融合，弥补了过去单纯谈经贸交流合作的利益交换模式，明确了两岸和平发展以统一为目标的指向。社会融合就是消除两岸社会隔离与相互排斥，化解政治敌意、政策歧视，促成两岸同胞之间相互接纳、相互欣赏。冀望两岸同胞在经济与社会生活中共同点不断增多，在共同发展、共建家园的过程中累积互信，增进共同利益，构建共同认同，真正形成两岸命运共同体。

　　由于全球化以及区域经济一体化的发展，市场的开放和人力资源的流动，两岸经济的融合是不可避免的过程；也自然会带来两岸在就业等方面的社会融合。然而，大陆推动的融合发展政策主要是指经济社会的融合，而非政治法律的融合。两岸在政治制度方面存在很大差异，甚至在意识形态的分歧下还存在对立，所以两岸的政治制度和法律制度虽然可以相互借鉴，却不可能仅以融合的方式就解决双方政治和法律制度上的差异。

　　就现实政治层面而言，首先是台湾的政治环境发生重大变化，民主化、多元化、本土化和主体意识的高涨，在选举时代，一切以民意为主，使得通过简单的两岸执政党谈判，实行和平统一的模式，已经难以实行。而如何争取民意，即成为和平统一的最大问题。其次是“台独”势力在内外因素的支持下，主张“台独”的政党——民进党实现了第二次执政。蔡政府上台以来，逥避承认“九二共识”，架空了两岸关系的政治基础，致使两岸官方、半官方往来全面停止，两岸关系再度陷入冷对抗的泥淖中。正是在这种政治情势的影响和塑造下，台湾民众，特别是在青年一代中出现台湾主体意识高涨，而对中国认同不断降低的趋势，造成两岸对一个中国的认同出现明显分歧。然而，融合发展则是由大陆官方推动，呈现大陆主导的单向过程，因此融合发展不会受到台湾政党轮替影响，反而在民进党执政、两岸官方僵局下，更加大力度提出幷且积极推动两岸融合发展。

　　但是，融合发展可以为两岸和平统一奠定基础，但并不能保证两岸必然沿着这一途径走向统一。从欧盟发展的经验可知，经济、社会的功能性合作与融合并无法带来对政治的扩溢效果（spillovereffect)，而两岸的和平统一终究需要一个政治互动和政治决定的过程纔可能达成。而且，两岸融合发展到一定程度后肯定会进入“瓶颈期”，因为经济社会融合所衍生的问题，仍必须透过政治层面的处理，否则无法获得解决，融合发展也就很难再往前推进，甚至有可能会有反弹或逆流（如英国脱欧、美国退群等逆全球化潮流）。可见，单单依靠经济社会融合发展并不能保证两岸走向政治统一。

　　由于融合发展不必然会走向两岸统一，故除了循序渐进，发挥融合发展的阶段性效果之外，更要与时俱进，突破融合发展的有限性功能，不断寻求更新和平统一的论述与机制，才能推动两岸和平统一的最终完成。爰此，笔者以为，目前两岸已由和平发展阶段走入融合发展阶段，未来若再从融合发展阶段走向两岸统合阶段，那么待更深度、更全面的两岸统合发展成熟之后，两岸和平统一自然就水到渠成。基于“从两岸统合到和平统一”的思路，探索以“两岸统合”为内涵和框架的“两制”方案应是一个务实可行的构想。

　　四、“两岸统合”之“两制”方案

　　综上所述，两岸要顺利完成和平统一，在经济社会融合发展之后，尚必需经过一个统合发展的阶段，以推动两岸政治、法律、经济、社会体制的统合与治理，逐步完善两岸一体化整合机制，方能达到国家最后的完全统一。以下，就此“统合发展”思路之“两制”台湾方案进行探讨。

　　基于两岸关系的特殊情况和历史遗留，在思考两岸统合发展的方式与进程时必须符合两岸的实际状况，无法模仿或遵循现有的欧洲统合模式或经验。欧洲统合是在欧洲各主权国家间，在同构型的政治、法律、经济、社会体制之下进行的一体化过程，这与两岸关系与两岸统合的性质和背景完全不同，不能相提并论。

　　因此，推动两岸统合发展必须先构建“特殊的两岸统合模式”。依此思路，本文尝试用前瞻的视野和创新的思维来探索“两岸统合”之“两制”方案，并提出有别于欧洲统合的所谓“特殊的两岸统合模式”，其特殊性主要体现在三个层面：第一是政治层面，两岸统合是两个政治实体之间的统合，不是国家与国家之间的统合。第二是体制层面，两岸统合是两种政经社会体制的统合。第三是法制层面，两岸统合是两套法律宪制之间的统合。两岸唯有在这三个层面都进行相互统合与共同治理：高阶政治与行政事务的统合治理、政经社会体制的统合治理、法律与宪制体系的统合治理，才能真正建构出合乎实际的、有效适用的、特殊的两岸统合模式。

　　习近平在2019年1月2日《告台湾同胞书》40周年纪念会的讲话，最重要的一段，就是他揭示了新“习五条”，其中特别值得重视和思考的就是第二条：探索“两制”台湾方案，丰富和平统一实践。这对于推动和平统一和实现民族伟大复兴具有重大的战略意义。所以，本文回顾反思了自《告台湾同胞书》发表以来中共对台政策发展与演变，分析阐述了“和平统一、一国两制”的政策方针。基于“渐进发展、平等协商、共议统一”的和平统一实践构想，提出“从两岸统合到和平统一”的思路，尝试构建“两岸统合模式”，并探索“两岸统合”之“两制”方案及其实践路径。

　　就“两岸统合”的内涵和目标来说，其与“一国两制”是一致而相符合的。因此，探索以“两岸统和”为内涵和框架的“两制”方案应是一个可行的途径。本文提出有别于欧洲统合的“两岸统合模式”，作为“两制”方案的一种探索与建议，其特殊性主要体现在三个层面：第一是政治层面，两岸统合是两个政治实体之间的统合，不是国家与国家之间的统合。第二是体制层面，两岸统合是两种政经社会体制的统合。第三是法制层面，两岸统合是两套法律宪制之间的统合。两岸唯有在这三个层面都进行相互统合与共同治理：高阶政治与行政事务的统合治理、政经社会体制的统合治理、法律与宪制体系的统合治理，才能真正建构出合乎实际的、有效适用的、特殊的两岸统合模式。

　　在一个中国、两个地区、两个政府、两个政治实体的原则和基本框架下，两岸统合发展是一个系统的、全面的、复杂的工程，是一个长期的渐进的过程。推动“两岸统合”之“两制”方案，需要在政治思维、政策观念、法律制度和运作机制等方面都有突破性的做法。如果两岸双方能够以中华民族的长远利益和伟大复兴这一大局为重，并在逐渐统合的过程中推进两岸“善治”，则两岸关系的双赢愿景将在共同利益的不断累积过程中实现，且双方透过日益增加的功能性合作之融合发展以及不断扩大的经济、社会、法制、政治体制之统合发展与共同治理，逐步形成两岸的“一国良制”。未来，两岸若能共同推动“两岸统合”之“两制”方案，完善两岸政治、法制、经济、社会的一体化机制，最终应可循序渐进、分阶段地达成国家的完全统一。


　　作者系彰化师范大学公共事务与公民教育学系副教授。