2018年的国际形势，最大变化之一无疑是美国挑起并扩大与中国的经贸纠纷，造成中美关系全面紧张。11月9日，美国中期选举结束两天后，延宕一个多月的中美第二轮外交安全对话终于在华盛顿召开，将中美关系稳定在基本框架内。尽管如此，双方在诸多问题上仍然存在明显分歧，未来的互动仍然充满变数。

　　台湾问题本来就是横亘在中美两大国之间的结构性、实质性问题，在双边关系的不同阶段都挥之不去、时隐时现。特朗普候任期间就石破天惊地与蔡英文通电话，更使得本届政府对民进党当局的政策具有高度不确定性。在当前中美关系的错综中，美国对台政策同样复杂多维，难以一言而简单蔽之。

　　美国对台政策首先还是在支持台湾的基本轨迹上运行，而且在本年度表现出若干突破性新指征。一季度，《与台湾交往法》完成了国会两院的立法程序，经由特朗普总统在自动生效最后时刻的签署而生效。法案正文内容并不长，但却具有以往多数法案不同的冲击力，甚至被与形塑美台关系基本架构的《与台湾关系法》相提并论。究其原因，在于该法试图在美台交往的层次上实现质的突破、不设天花板，为直接冲击“一个中国”原则埋下伏笔。

　　在台湾“邦交国”的外交转向上，美国前所未有地激烈反应。民进党重返执政以来，从非洲的圣多美普林西比、布基纳法索，到中美洲和加勒比地区的巴拿马、多米尼加、萨尔瓦多，五个国家与台湾地区断絶所谓“邦交”、与中华人民共和国建交。在巴拿马外交转向中，美国就进行了干预。8月，萨尔瓦多与中国正式建交后，美国的反应集中爆发。23日，白宫发布书面声明，公然指责萨尔瓦多政府，声称事件不但影响该国而且影响整个西半球的经济和安全，扬言将重新评估与萨尔瓦多的双边关系。其后，9月，国务院召回驻这三个外交转向国的大使或代办，进行专题讨论。美国国务院召回弃台国家最高使节的事情在中美建交以后从来没有过。复旦大学信强教授认为，这显示美国现在已经从幕后走向台前、赤膊上阵甚至有可能要撕破脸皮。

　　美国行政当局、国会的这些突破之举，根本原因固然是长期的“以台制华”战略。而具体到当下，乃是基于对当前两岸关系的基本判断和定性。重返执政后，民进党当局抽走台海现状的基石——“九二共识”，导致两岸关系逐渐恶化，并在涉外等领域表现出来。毫无疑问，台湾方面因内部执政者的改变而从根本上片面改变了现状，由此引发了两岸官方政治往来的中断、台湾所谓国际空间的变化。但是，美国却有意逥避台湾当局的釜底抽薪，而执着于大陆的外交作为；肯定台湾当局的所谓冷静、温和、不挑衅，而将改变现状的责任归咎于大陆。10月4日，美国副总统彭斯在哈德逊研究所发表专门针对中国的长篇演讲，将中国与萨尔瓦多等国建交定性为“威胁台湾海峡稳定”，并表示“美国谴责此类行为”。11月9日的中美战略安全对话上，美国呼吁中国恢复两岸稳定、尊重台湾的国际空间，表示反对任何一方片面改变现状。对美国的这种“责任认定”，台湾当局心知肚明。“外交部长”吴钊燮接受《自由时报》专访时，坦言美国目前支持台湾的重要原因是“他们认为目前政府是可预测的、温和的，也因此愿意花更多时间给予更大程度的支持，让我们面对国际挑战时更有实力”。海基会前董事长洪奇昌认为，“蔡英文对北京‘不对抗’、‘不挑衅’的政策已在美国收到效果，华盛顿已认定是北京改变现状，并决意提供台湾更大的支持。”

　　美国在支持台湾方面的突破性动作，以及中美关系的持续紧绷，给了“台独”势力极大的幻想空间。然而，特朗普政府并非挺台不封顶，而是在另外一些具体行动上表现谨慎。《与台湾交往法》授权行政当局、军方不限层级地与台湾军政高层交往、互访。马英九时期的台驻美机构负责人沈吕巡曾在该法生效后进行推演，依次列出台湾应争取的具体清单：6月美国在台协会台北办事处新馆落成，美国派内阁级官员或国务院高层出席；今年“汉光演习”，美国派现役将领带队观摩；台副领导人陈建仁9月率领所谓“加入联合国”宣达团赴纽约活动；蔡英文和台行政管理机构负责人赖清德分别在年内或任内访问母校康奈尔大学、哈佛大学，同时访问华盛顿并会晤美国高层；台外交、防务部门负责人年内到华盛顿洽公，视察驻美机构；驻美人员可进入现在仍受到限制的美国官署洽公。然而，半年过去了，这一法案并没有显着地适用，美台交流层级并无显着突破。10月24日，沈吕巡回顾半年来的美台交流层级，大叹：“当时（指《与台湾交往法》通过时）我舆论所盼的长串清单，自美方派阁员访台，以至我‘总统’过境美东母校、外交国防首长赴华府洽公等，到现在一件都没有发生。”蓝营处理涉外事务的专业人士尚且如此喟叹，狂热的“台独”势力更难掩失望。

　　失望不仅于此。美国在台协会台北办事处新的办公大楼今年6月竣工，目前正在进行正式搬迁启用前的最后作业。前任处长杨苏棣去年就到处放话，称在其任内与国防部、海军的沟通努力下，海军陆战队将派员进入新大楼、负责相关保卫工作。国际媒体也纷纷报导这一可能。随着大楼竣工、搬迁日期的推进，这一议题成为各界关注焦点。尤其在《与台湾交往法》通过后，舆论多认为在美国加大力度支持台湾的背景下，美国海军陆战队极其可能入住美国在台协会台北办事处。然而，梅建华在卸任处长前夕，公开表示台北办事处的维安工作按照原来的安排进行、不会变动。9月13日，CNN报导称，五角大楼决定不派遣海军陆战队人员进驻AIT台北办事处。国务院官员回复台湾媒体的电子邮件表示，新馆会与原来一样的安全做法，美籍人员和台湾雇员共同承担。台湾媒体人士王铭义将此事与莫健所说“若美舰停靠高雄，反而让中国乘机发动武力统一”一起分析，提出“‘台湾牌’的能量似已呈现递减效应”的观点。

　　显然，当前美国对台政策既有前所未有地支持台湾的一面，也有心存顾忌、谨慎行事的一面。究其原因，最主要还是对美国而言，与中国大陆的关系远远比与台湾的关系重要。特朗普政府对朝鲜核导问题念兹在兹，而中国大陆在其中的作用无可替代、不言自明，台湾却几乎没有任何发挥作用的空间。经贸议题在特朗普的对外政策中几乎处于压倒性的优先位置，而大陆的市场规模、在美国外贸中的比重也是台湾无法比肩的。也正因此，特朗普政府尽管围遶经贸、南海等问题对中国大陆施压，但是仍然不愿意中美关系破局，中美外交安全对话仍然举行。

　　从官僚政治的角度看，美国对台政策的复杂表现，在很大程度上也是其内部决策、执行体系的不一致、龃龉甚至矛盾的结果。实行分权制的美国，本来就存在行政当局与国会之间、行政当局内部外交、财经、防务部门之间，乃至政府与利益集团之间的政策分歧。这种状况因为特朗普的另类、随意、颠覆性、不可预测性而更加突出。在《与台湾交往法》的实施上，行政当局的具体做法与国会的立法初衷显然存在落差。根据美国之音的报导，海军陆战队进驻美国在台协会台北办事处的议题上，国务院与国防部存在分歧，前者提出这一要求，但是遭到国防部的拒絶。而在帮助台湾维系“邦交国”的力度上，国务院又拒絶了白宫的极端主张。总统国家安全顾问博尔顿曾经打电话给萨尔瓦多总统桑切斯，警告他不要切断台湾的“外交关系”。这一图谋告败后，暴怒的博尔顿提出对萨尔瓦多采取实质制裁措施，包括取消援助（2017年美国对萨尔瓦多援助1.4亿美元）、对一些官员实施签证限制。然而，国务院反对这种做法，担心如此行事将导致萨尔瓦多不愿意协助美国阻止非法移民的流入。白宫和国务院激烈争论，以至于北美与中美洲国家旨在阻止非法移民的高层级安全暨经济会议临时延期。美国内部有人认为，萨尔瓦多只不过是步巴拿马、多米尼加的后尘，巴拿马和多米尼加与台湾断交后美国没有什么负面反应，现在单单惩罚萨尔瓦多有失公平。最终，国务院的意见占了上风。3名被召回的美国大使或代办时隔不久就都返回驻地履职。关于中美洲繁荣与安全的会议在被延宕一段后，10月11日得以召开，副总统彭斯、国务卿蓬佩奥、洪都拉斯总统叶南德兹、危地马拉总统莫拉莱斯、萨尔瓦多副总统、墨西哥外长参加。

　　尽管博尔顿在这一次的决策上没有赢得胜利、意见没有被采纳，但是他的潜在影响仍然不可小视，相关意见仍然存在成为政策现实的可能。特朗普政府退出中导条约，严重动摇了国际核不扩散体系，冲击世界和平。如此极端之举却正是博尔顿的主张。2011年，博尔顿在《华尔街日报》发表文章，认为美国和苏联1987年签订中导条约后，双方在1991年的期限之前销毁了2500百多枚中程导弹，解除了美国一大威胁。但是1991年后没有签署该条约的国家例如中国、伊朗、朝鲜加速发展导弹，美国要不就说服更多国家一起签署中导条约，要不就干脆退出。美国有线电视新闻网CNN分析家、国务院前发言人柯比认为，特朗普政府退出中导条约“非常有可能是博尔顿鼓动特朗普这么做……与博尔顿讨厌多边协议的想法非常符合。博尔顿特别讨厌他认为会限制美国行动自由的协议，他已经逐渐在国安会站稳脚跟，幷且将个人观点化为政策”。

　　而在台湾问题上，博尔顿也素来持极端主张。2016年1月蔡英文刚当选，他就在《华尔街日报》刊文，主张美国政府在国务院正式接待台湾官员、提升美国在台协会台北办事处到正式外交代表团、正式邀请台湾地区领导人到美国访问、允许美国资深官员到台湾处理公务，最后是全面恢复外交承认。特朗普与蔡英文通话招致美国战略界主流一片批评，博尔顿却公开力挺，声称台湾符合“国家的定义”，当“民主国家”领袖致电时美国总统就应该接听。2017年，特朗普正式就职前夕，博尔顿又扬言“一中政策”是1972年的事，现在是美国对“一中”政策表达不同看法的时候。这些立场如在特定背景、节点下被特朗普政府采纳，势必在台海掀起惊涛骇浪。这是值得两岸和国际社会高度关注的。

　　郭拥军：作者系中国现代国际关系研究院教授。