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4.从“台湾地位未定论”到“台湾前途未定论”

  【背景说明】〈论两岸与中国关系〉与〈论两岸统合的路径〉两文基本上已经分别将两岸定位与走向两大方向的论述做了清楚的交待,接下来就是进入细部性的再论述工作。
  
  2009年5月1日,当时的日本驻台代表斋藤正树不甘寂寞地又抛出日本政府长期的观点,发表了“台湾地位未定论”的看法。斋藤这个看似不友善,但却是反映日本政府心态的谈话,自然引起了台湾内部的高度关切。李登辉拍手叫好,民进党也认为言之有理,国民党的态度基本上是不满,但是也并没有强硬的反应。
  
  斋藤的谈话让我决定从台湾这十几年政治立场的转变切入,谈谈台湾到底是如何看待自己对于未来的选项,是统?是独?还是根本拿不定主意,完全是“边走边看,等着瞧”的政策心态。撰写本文目的在探索国民党对于台湾未来前途论述的改变缘由与过程。
  
  1996、2000、2004、2008四场总统大选,外表看起来是民主化的必要过程,但是主导这些大选的却是台湾未来前途的统独争论、族群斗争,是一场“独”向“统”宣战的选战、更是一场民进党以本土政党自居,垄断爱台湾论述的征战过程。从冲突的性质来看,这十余年来,台湾内部进行的是一场不流血的“民主内战”,而不是一个学习真正民主的民主化进程。
  
  1996、2000、2004三次大选,都是主张“台独”的候选人赢得选举。1996年看似国民党获胜,最后发现李登辉根本不是孙中山的信徒,反而是台独的导师。2008年国民党算是真正赢回了政权,这一年应该是结束台湾民主内战的日子,确定中华民国前途的大方向。但是国民党执政以后,没有重新恢复国统会,也没有重拾国统纲领,在前途问题上,反而是以“不统、不独”做为主张。
  
  如果说在1996-2008年期间,国、民两党对于台湾前途有不同看法,但是在2008年马英九执政以后,台湾前途未定已经是国民党的政策主张了。目前台湾内部并没有形成一个两党均能接受的大论述,国民党要走“搁置争议、维持现状、不统不独”的“台湾前途未定论”道路,民进党要走的却是“两岸主权互不隶属”的路线。
  
  前言:“台湾地位未定论”的幽魂还在徘徊
  
  2009年5月1日,日本驻台代表斋藤正树不甘寂寞地又抛出了“台湾地位未定论”的看法,大多数台湾人民感到不解、愤怒,但是也有不少台湾人民表示支持。一国驻外代表公开地主张其驻在地的地位未定,而可以继续留任,这可能也是外交史上稀有之事。斋藤的谈话是个人意见,还是日本政府潜藏在内心的主张?始作俑者美国的态度又是如何?斋藤的谈话激起了我们尘封的回忆,更让我们思考“台湾地位未定论”的幽魂还没有散去,不但如此,它已转换成以“台湾前途未定论”的另一种面貌出现。本文就在讨论这个对于台湾与两岸极为重要的课题。
  
  “台湾地位未定论”从来就不是法律问题而是政治产物
  
  “台湾地位未定论”从来就不是个法律问题,而是冷战前期的政治产物,是美国在冷战初期的战略设计。“台湾地位未定论”的历史其实是让两岸所有中国人感到伤痛的。让我们就从历史事实的回忆中找寻答案。
  
  (一)台湾回归中国
  
  1943年12月1日的《开罗宣言》,美国总统罗斯福、英国首相邱吉尔及蒋介石共同发表声明称:“三国之宗旨,在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始后在太平洋上所夺得或所占领之一切岛屿,在使日本所窃取于中国之领土,例如东北四省、台湾、澎湖群岛等,归还中国,其他日本以武力或贪欲所攫取之土地,亦务将日本驱逐出境。”这是二战末期最重要的宣言,明确地表示,台湾应该归还给中国。
  
  1945年7月26日,《波茨坦公告》(Potsdam Proclamation)中称:“开罗宣言所宣示的条件,必将实施,而日本之主权,必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定之其他小岛之内。”
  
  1945年9月2日,日本在降伏书中,表达出对《波茨坦公告》的接受:“接受美、中、英三国政府首领于1945年7月26日在波茨坦所发表,其后又经苏维埃社会主义共和国联邦所加入之公告所列举之条款。”
  
  日本的降伏书接受波茨坦公告、波茨坦公告接受开罗宣言,即日本接受在开罗宣言中,将台湾归还中国的规定。1945年起,中华民国政府接收了台湾,开始行使有主权行为的统治权,全世界没有一个国家提出异议。当时的中国就是中华民国,即台湾归还中华民国是一个不争的法律事实。
  
  一直到1950年初,没有任何人曾经提过台湾地位未定的说法。美国对于台湾属于中华民国也没有任何异议。1950年1月5日,当时的美国总统杜鲁门即在记者会中公开表示,“为了遵守这些宣言(开罗与波茨坦),台湾已交给蒋介石委员长,过去四年来,美国和其他盟国一直承认中国在该岛行使权力”。同一天,国务卿艾其逊也说:“中国已治理台湾四年,美国或其他盟国从来没有对于该项权力和占领发生疑问。当台湾为中国的一省时,无人对它提出法律上的疑问。那就认为是符合约定的”。
  
  (二)“台湾地位未定论”的由来
  
  1950年6月25日韩战的爆发,使得美国重新重视台湾的地位。美国需要台湾作为它在西太平洋的反共堡垒,派遣第七舰队协防台湾。为了避免台湾落入共产主义阵营,美国开始为其介入两岸事务寻求法理基础。杜鲁门声明“台湾地位未来的决定,必须等到太平洋安全恢复,与日本和平解决,或经由联合国考虑”。开启了美国“台湾地位未定论”的主张。
  
  美国对台湾地位采未定的主张,提供了美国介入台海争执的法理依据。当时担任美国国务院外交顾问的杜勒斯(John Foster Dulles)即曾对国府驻美大使顾维钧表示,“假使美国业已将台湾视为中国的领土,不仅中国的代表权问题须立谋解决,而且美国也将失去部署第七舰队协防台湾的依据”。
  
  顾维钧大使在回忆录中也明白指出,当时在国府撤退至台湾后,局势相当不稳,准备承认及可能承认中共的国家甚多。在韩战爆发后,美国骤觉台湾地位的重要,又不愿台湾落入中共或苏联共产集团之手。美国如果不主张台湾法律地位未定,而又宣称台湾属于中国,则无法对已经承认中共为中国的国家主张台湾不应属于中共。
  
  1951年第二次世界大战的战胜国与日本在美国旧金山与日本签署战后的和平条约。美国、英国、苏联对于邀请两岸哪一个政府参加《旧金山对日和约》没有共识,两岸因而都在这个和平条约中缺席了。而1951年9月8日的《旧金山对日和约》中仅规定,“日本放弃对台湾、澎湖所有的权利、权利名义与要求”,并未说明放弃后的权力交给谁。很遗憾吧,中国为了抗日,死伤何止千万,却在战后最重要的和平条约中缺席。这是中国分裂所带来的另一个悲哀。
  
  日本所以未说明台湾应归还给中国,一方面可以解释为日本已经放弃,没有权利说交给谁,另一方面可以认为,由于在当时中国分裂的情形下,两岸各有其支持者,双方亦均未出席和会,也就不决定给谁。不过,这个因国际现实情境所产生的“台湾地位未定”,自此一方面成为台湾独立支持者的理论依据,同样也成为美国主张介入两岸的法理根据。
  
  虽然台北未能亲自与会,但对于领土问题并没有轻忽。在台北强调此一问题后,当时的美国国务卿杜勒斯就曾明白对顾维钧大使指出,《旧金山对日和约》是“接纳了台北方面的意见”,所以“南库页岛及其附近岛屿以及千岛群岛现都和台湾及澎湖列岛以同样方式处理,仅要求日本对所有这些领土放弃权利要求”。迄今未曾出现过任何有关库页岛等法律地位的问题,为何独独台湾地位有问题,原因自然是很简单,就是现实政治使然。
  
  由于台北并未参加《旧金山对日和约》,于是乃在1952年4月28日,由中华民国与日本单独签定《中日和约》。该约中再重述《旧金山对日和约》的规定,“日本放弃对台湾、澎湖群岛,以及南沙群岛与西沙群岛之一切权利、权利名义与要求”。日本并在和约中承认与中华民国“在1941年12月9日以前所缔结之一切条约、专约及协定,均因战争结果而归无效”。日本拒绝同意中华民国要求日本承认中华民国对全中国领土拥有主权的主张,也没有在这个和约中明白地表明将台湾归还给中华民国。
  
  由于日本并没有明确地在上述两个和约中表明将台湾归还给中华民国,因此一直至今日,仍有部分人士将其作为推动台湾独立的理论基础。不过依据国际法,台湾与澎湖在法律上属于中华民国是不容置疑的。因为篇幅有限,本文不做国际法的讨论,一个简单的回答,前面已说过,日本的降伏书接受波茨坦公告、波茨坦公告接受开罗宣言,即日本接受在开罗宣言中,将台湾归还中国的规定,台湾归属中国毫无疑问。
  
  以上曾述及,如果中国没有在1949年分裂,台湾的地位不会是一个问题。“台湾地位未定论”可以说是一个因为中国分裂而形成的国际政治下的产物。无论是《开罗宣言》、《波茨坦公告》是否有法律效力,日本到底有没有将台澎交还给中华民国等等问题,都随着每个国家的国家利益需要,或者个人的政治认知而有了不同的诠释。
  
  (三)美国对于台湾法律地位的看法
  
  当时美国的对台政策是两面的,一方面仍与中华民国维持外交关系,等于承认了中华民国在台湾作为一个主权国家的法律地位,但另一方面,却现实地容许“台湾法律地位未定”见解的存在,使得中华民国是否享有在台湾的主权,甚或中华民国是否为一独立的主权国家都显得很模糊。至于如何解释与发展,则全视国际环境的发展与美国的需要。
  
  拜冷战之赐,1953年4月2日,美国驻华公使衔代办蓝钦(Karl Rankin)升任大使,象征中华民国与美国关系迈向正常化的新阶段,台湾成为美国在西太平洋防堵共产主义扩张的干城。美国一方面与台北维持着外交关系,并支持中华民国在联合国的席位,但另一方面却主张中华民国当时所拥有的领土台湾是“地位未定”,这也是国际间稀有的事。
  
  1950年代两岸之间有两次重要的军事冲突。一是1954年9月3日,中共猛烈炮击金门,第一次台海危机爆发,同年12月2日,驻美大使叶公超与美国国务卿杜勒斯在华盛顿签署《中美共同防御条约》。另一是1958年8月23日,中共再袭金门,引发第二次台海危机。
  
  美国参议院外交委员会在批准1954年12月2日签署的《中美共同防御条约》时补充称,为避免误解该条约的目的,“本委员会认为本条约之生效,将不致影响(affect)或修改(modify)台湾与澎湖之现有法律地位”、“不应被解释为影响或修改其所适用之领土的法律地位与主权”。换言之,即使与国府签了共同防御条约,美国还是继续采取“台湾地位未定”的见解。
  
  虽然美国决定与中华民国缔结军事结盟,但是基于本国利益,仍旧与中共保持联系。从1954年6月起与中共在日内瓦展开“领事级”的谈判。1955年7月27日,双方发表联合公报,宣称“美国与中华人民共和国同意于去年在日内瓦举行之双方领事代表之对话,应改为大使级代表进行,首次双方大使代表之会议将于1955年8月1日在日内瓦举行”。这是美国与中共的第一分官式双边联合公报,比“上海公报”早了十七年,值得注意的是,它也是美国在其外交文件中首次直称中共当局为“中华人民共和国”。
  
  综观两岸在1954、1958年的两次台海冲突,美国一方面主张“台湾法律地位未定论”,以确保介入两岸冲突的依据,并将其作为拒绝承认台湾是属于中华人民共和国的理论依据;一方面,美国经由《中美共同防御条约》确保台湾安全,并防止台湾因武力反攻大陆而可能引起的台海争端;另一方面,美国持续地与中共互动,寻求一个与北京改善关系的机会。美国目的只有一个,即美国的国家利益。
  
  (四)《上海公报》结束了美国主张的“台湾地位未定论”
  
  国际关系牵动美国对北京与台北的立场。1969年中共与苏联爆发珍宝岛事件,美国与中共在同年12月即在华沙恢复了会谈。美国与中共的关系很明显将有转向。1971年7月季辛吉秘访北京,国际社会均了解到美国的转向而不再支持台北。同年10月联合国大会通过第2758号决议案,中华民国被迫退出联合国,中华人民共和国成为了中国在联合国中的唯一合法代表。
  
  1972年2月21日美国与中共联合发表《上海公报》,在公报中,美国表示“认识到(acknowledge)在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国,台湾是中国的一部分”,美国对于两岸的这个立场“不提出异议”。
  
  清楚地说,对美国而言,这个冷战初期因为战略需要而设计出来的“台湾地位未定论”在《上海公报》已经结束,即美国接受“台湾是中国的一部分”。美国从此不再提“台湾地位未定论”。美国有了新的战略布局。
  
  “台湾地位未定论”正式结束,但是由于中华民国长期存在的事实,另外一个问题开始产生,台湾未来的前途为何?独立还是统一?随着台湾民主化的步伐,“台湾前途未定论”藉着“台湾地位未定论”的幽魂重新在台湾的土地上盘旋,它带给台湾的是长达十余年的“呛声式民主内战”,社会认同分歧以及经济的衰落,一直到今天,这个问题仍然没解决。
  
  “台湾地位未定论”的变形:“台湾前途未定论”
  
  蒋介石与蒋经国任内很清楚认为,不仅是台湾,连同中国大陆都是中华民国主权与治权的一部分。蒋经国的“国族认同”很清楚,中华民国就是中国,要与中共争中国的正统,而不是搞分离。台湾的人民既是台湾人,也是中国人,中国人与台湾人是两个可以相互包容的概念。这段时间没有“台湾前途未定论”的问题,台湾的前途很清楚:蒋经国是要把台湾建设成三民主义的模范省,其目的是要光复大陆。
  
  (一)李登辉寻求建立属于台湾的国族认同
  
  李登辉接任总统以后,一方面透过国统纲领接受了北京在中国大陆享有治权的看法,但是另一方面,却为寻求“独台”(中华民国是一个主权独立的国家,不存在宪法上的统一约束)或“台独”(台湾为一个主权独立的国家,没有统一问题)找寻理论基础。为了达此目的,李登辉在其任内进行一个新的国族认同改造过程。
  
  只要是人的社会就会有“我群主义”,小者是家庭、中者是部落、最高层次是建立自己的国家,也就是说,“国族主义”是“我群主义”发展的最高阶段。李登辉担任大位以后,分别从族群、制度、政治上建构以“台湾主体性”为内涵的认同,其目的是建立一个属于台湾自己的排它性国族认同。
  
  从心理学上来说,“寻求差异”是界定“我群主义”最简单的方法。1990年代以前,台湾内部有所谓“台湾人”与“外省人”之别。为了强化台湾内部的“我群主义”,李登辉以“新台湾人”的论述来涵盖“台湾人”(包括闽南、客家、原任民)与“外省人”,其目的在区隔在中国大陆的“中国人”。至此,“台湾”与“中国”成为两个不同内涵的“我群主义”。“台湾人”与“中国人”为两个不再相互包容的概念。
  
  两岸政治、经济制度的不同给了李登辉建构与大陆“差异”的绝佳机会,在他任内,成功建构了台湾与大陆之“异己关系”,所差的只有如何建构“国家”这一部分。
  
  在现实的国际环境下,李登辉知道,台湾不可能一步到位地建立新的国家,“台湾共和国”的“台独”路线不易成功,因此,他采取了“借壳上市”的方法,即改变中华民国体质的策略。简单地说,他开始走一条“独台”的路线。
  
  在政治上,李登辉从1993年起推动加入联合国。他完全了解到,只要台湾寻求加入联合国,北京一定会打压,而北京的打压正好可以激起台湾“我群主义”的团结。1993年起,李登辉不断挑动北京的神经,1990年代北京多次文攻武吓的结果使得李登辉成功地塑造出台湾被打压的悲情意识,而这个悲情意识正是台湾“我群主义”最丰沃的温床。
  
  1994年,李登辉将“一个中国”去政治化与法律化,一个中国不再是中华民国,而是个历史、文化、地理、血缘上的概念。1999年推动“两国论”。李登辉很巧妙地以“台湾主体性”名称做为国族建构的诉求,他的“台湾主体性”路线图是先凝聚台湾内部的“我群主义”,再逐步从“我群主义”过渡到“国族主义”,即建立属于台湾人的国家。
  
  李登辉的另一个作法,即是以“民主”做为“我群主义”成长的养分,这也完全合乎当代国际社会的主流价值,因此,几乎没有人会或敢于提出挑战。我们揣测李登辉的想法,只要台湾不断的民主,台湾主体性自然会愈来愈强烈,最后会自然演变到台湾“国族主义”的形成,让两岸的永久分裂成为事实。李登辉选择了一条由“量变到质变”的策略,他的国族主义建构路线图为:中华民国→中华民国到台湾→中华民国在台湾→中华民国是台湾→台湾叫中华民国→台湾叫台湾→台湾是台湾共和国。
  
  (二)台湾民主内战的开启
  
  不是没有人看出李登辉的国族建构路线图。首先是李登辉在1994年接受司马辽太郎的谈话时,揭露了他心中的真正企图,他“身为台湾人的悲哀”言论,日本教育的背景、对中国的厌恶、认为国民党是“外来政权”,已经开始让人查觉到他的最终目的为何。
  
  李登辉在国族建构过程中碰到几个大的问题。首先是他如何摆脱“一中宪法”对他的束缚,其次是美国是否会支持,第三是,北京会采取什么样的反应。李登辉无法解决这些问题,所采取的策略就是“拖”,用“民主”做为“拖”的工具。李登辉等待的是“瓜熟蒂落”,等待的是突如其来的一个“变数”(例如中国的崩溃),台湾的“国族主义”建构将可顺利完成。
  
  可是李登辉万万没有想到,他的这一套国族建构蓝图,却给台湾社会带来了纷扰与灾难,台湾自此进入了国家认同与两岸定位的民主内战。这一场内战并不是以暴力,而是以选举方式来进行。国家与社会认同的分歧并没因为每一次的选举而结束,反而愈演愈烈,成为每一次大选的主轴,迄今没有结束的迹象。
  
  首先是国民党内部开始分裂,新国民党连线、新党、亲民党相继成立。他们在不同阶段分别质疑李登辉的国族建构路线。
  
  1996年的选举是台湾民主化以来的第一场总统大选。李登辉用国民党这块招牌来遂行其自己的理念。1996年国民党高兴得以为赢得了总统大选,但是四年之间,他们逐渐发现,李登辉原来走的根本不是国民党的宪政路线,所谓“国统纲领”与“国统会”根本是李登辉巩固其权力的工具,而不是他真正的信念。李登辉对于中国是没有任何情怀的。1999年抛出“特殊国与国”的“两国论”,让国民党才感觉到真正受骗了,事后证明参与“两国论”论述的重要核心,竟然都是未来民进党的重要领导干部。国民党的后悔已晚,“戒急用忍”已经让台湾失去了在中国大陆发展的先机,更重要的,李登辉的“台湾主体性论述”已经逐渐取得主流,国民党内部又无法形成一个可以超越的论述。
  
  在国族建构过程中,李登辉用的策略是“强调民主、不理宪法”。他用“民主自决”做为台湾前途何去何从的依据。李登辉的策略是,台湾未来的前途必须由台湾地区的住民自己决定,这一点上,李登辉与民进党有了交集。
  
  (三)大选没有解决民主内战
  
  任何一个社会都会有分歧,总统大选往往是解决国家方向何去何从的最好方法。可是在台湾,吊诡的事发生了,1996年的大选,代表国民党的李登辉,胜选以后,走的却是反对党的路线。大选结果不仅没有解决问题,反而使得问题更错乱与复杂。
  
  2000年是台湾第二次总统大选,是一场以国家认同与两岸定位为主要诉求的选战,选举结果应该可以对台湾未来何去何从做一个清楚厘清,可是由于蓝军的分裂,而使陈水扁坐收渔翁之利,陈水扁以没有过半数的相对多数赢得选举。由于陈水扁没有过半数,在国会又是少数,选举结果等于没有解决台湾的国家认同问题,台湾的民主内战并没有结束,台湾内部无论在立法院或是媒体,仍然进行着“呛声式的民主内战”。由于国民党不能接受陈水扁的主张,又没有办法提出一套合理的台湾前途论述,台湾从此开始在口水中虚耗,整个社会处于对立,国家前途没有方向。
  
  李登辉从2000年起成立台联,推动“台独”的国族建构。2002年陈水扁抛出“一边一国”,企图为台湾的国族主义找到定位,走的是李登辉的路线图。这时候的国民党虽然已经摆脱掉李登辉的领导,但是并没有勇气回归原本的宪政主张,即“一个中国”原则,反而在精神上仍然延续着李登辉的“台湾主体性论述”路线,国民党已经失去了自己的论述,开始采取与民进党争夺“台湾主体性论述”的诠释权。
  
  2004年的大选,是台湾第三次大选,也是对谁主导台湾前途路线的再一次检验。虽然陈水扁获得了半数选票,但是由两颗子弹的疑云,使得陈水扁当选的正当性受到质疑。因此,民主的内战仍然没有结束,国家认同与方向问题仍然没解决。随着陈水扁集团贪腐事件受到质疑,陈水扁用激进的台独路线来掩饰贪腐。“烽火外交”、“以台湾名义加入国际组织”,“公投入联”,都是这个思维下的产物。
  
  陈水扁的八年执政,却无法宣布台独,间接证明了台独是一条不可能成功的道路,陈水扁的贪腐行为也灼伤了台湾国族建构的正当性。但是从李登辉以来所发展出来的“台湾主体论述”已确定成为主流。2005年的修宪,国民党配合民进党,两大党联手让“法理台独”入宪,2007年民进党主张“入联公投”,国民党也主张“返联公投”。马英九的竞选广告,也主张台湾的前途必须由2300万人决定。换言之,马英九接受了李登辉以“民主自决”的方式决定台湾的前途,而不是依据中华民国宪法来决定台湾的未来。
  
  (四)马英九选择了“不统不独”的“台湾前途未定论”
  
  2008年的大选,是台湾第四次大选。马英九以七百多万票赢得大选。按理来说,这一场长达十余年有关两岸关系定位与国家前途的民主内战应该有个结果了,但是由于马英九先生所代表的国民党在本质上已经接受了李登辉的台湾主体性的“台湾前途未定论”路线,任用赖幸媛担任陆委会主委、郑瑞城担任教育部长,充分地反映出马英九的思维,他寻求的不是一个清楚的路线选择与清晰的两岸定位,而是一个置未来于不确定状态的两岸论述。
  
  在马英九的战略布局中,台湾最需要大陆的是经济,他要谈的是“经济地理”,而不是“政治历史”;他希望的是只谈现在,不谈未来。马英九不再提他曾经参与的国统会或国统纲领,主导他的思想是“不统、不独”,他接受了用“民主自决”来决定台湾未来前途的论述,而不提宪法的一中,他目前走的正是“台湾前途未定论”的路线。
  
  马英九当选以后,希望用讨好妥协的方式来结束台湾长达十余年的民主内战,但是民进党可不这么想,民进党对两岸协商与未来ECFA的质疑,显示出两岸定位与台湾前途问题不可能随着马英九的讨好妥协而结束,未来的每一场重要选战,仍旧还会有着民主内战的影子,如果马英九不能有勇气实践一套前瞻性的论述,而只是选择讨好妥协或接受李登辉的“台湾主体性论述”,这场民主内战不容易结束,台湾极有可能继续内耗。
  
  马英九与李登辉的差别在于,李登辉用“拖”的策略来等待台湾主体性转化为台湾独立,他的目标非常清楚,而马英九是缺乏自己的论述,又基于选举考量不敢也不愿意去碰触台湾前途问题。值得担心的是,马英九作为的结果是否会与李登辉的目的殊途同归?
  
  两岸和平协定涉及两岸定位与走向问题,即台湾未来的前途问题。当签署此一协定时,也是台湾必须清楚表达立场的时候。这也是为何和平协定是国民党难以面对的难题。马英九曾经在接受新加坡媒体专访指出,若能在2012连任,不排除触及两岸政治议题的协商。但是马英九在2009年5月11日接受中视专访时旋即又表示,“不排除并非一定要做”,而政治协商指的也是和平协议之类议题,并强调在他任期内,不管是四年或八年,他都不会与中国大陆协商统一问题。
  
  结语:日本与美国是台湾前途未定