失业（unemployment）是近现代社会发展的正常现象；是市场经济的一个重要特征。不同的是各个国家失业人数多寡、失业时间长短不一样罢了。而失业率（rate of unemploylilent），即失业人口占劳动力人口的百分比，是当代国家社会经济发展的重要社会指标。失业率的高低，在某种程度上可以反映一个国家社会经济发展的状况和社会安定的程度。按国际惯例，失业率在2.9％以下者，称为无警区，是国家和社会发展的正常状态；3-4％为轻警区；5-8％为中警区；9-14为重警区；15以上为巨警区。在20世纪30年代，英国的失业率达到20％，美国高达30％。在此巨警区的情况下，英国经济学家凯恩斯（John M．Keynes）于1936年出版了他着的《就业、利息和货币通论》一书，从理论上提出通过国家干预经济、政府通过税收和直接投资，进而增加生产、扩大和提高劳动力市场的需求，以达到扩大社会就业的目的。这种理论后来称之为凯恩斯主义，亦叫“有效需求不足”理论。根据这种理论，欧、美各个工业化国家相继建立起失业保险制度（system of unemployment insurance），对有工资收入的劳动者因非自愿性原因而中断就业引起收入损失时，由国家和社会给予提供基本生活保障。因此，从40-50年以后，这种失业保险制度成功地保持了英、美等工业化国家低失业率的状态，使这些国家的经济得以持续增长和社会相对稳定。

　　在我国解放初期，由于还没有完全实行计划经济体制，所以仍然存在失业现象。据统计，1952年全国城镇失业率达13.2％，失业人口超过376.6万人〔1〕。自1953年实行第一个五年计划之后，直至1978年的25年计划经济时期，我们国家一方面是实行统包统配的劳动就业制度，对城镇劳动者实行统一安排，由政府的劳动和人事部门统一计划分配到工厂等企事业的“工作单位”，而且是“一次分配定终身”，因此暂时不会出现象市场经济条件下的摩擦性失业现象。另一方面，我们在意识形态理论上否认社会主义社会存在失业问题。对1961-1962年出现的城镇劳动力过剩和1963年开始的城市知识青年不能就业等大规模严重的结构性失业，采取“下放两万千万职工”〔2〕回农村和1680多万知识青年上山下乡插队的“逆工业化”措施加以解决，没有建立失业保险制度。

　　到20世纪80年代中期，我国实行全面经济体制改革。1984年中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，加快了社会主义市场经济的建立步伐。在体制转型阶段，出现了城镇登记失业者和国有企业下岗职工失去工作和收入的现象。这种失业现象当时在理论上不承认是失业，而美其名曰“待业”，但实质上就是失业。而且人数越来越多，据统计，自1986年起失业率是逐年增加的，我们统计列表如下，可见一斑。

　　1978年-2003年中国失业情况列表（略）

　　从上表可以看出，我国在向市场经济转型过程中的失业率是逐年上升的。虽然失业率属于轻警区范围，但是上表的失业率并非是真正的实际失业率。只是包括城镇地区幷且经过登记的失业者（即有劳动能力愿意就业和按规定进行了失业登记），存在局限性。因为上述失业率只是国家统计局根据城镇登记失业人口计算出来的，既不包括国有企业下岗职工在内，更不包括流向城镇找不到工作的数千万民工和近2亿农村剩余劳动力。我们实事求是地看一看这两部份劳动力的实际情况。

　　首先，看城镇就业人口情况。根据国家统计局1996年统计，1993年全国城镇就业人口是17350万，其中国有企业职工是11260万，据国有企业改革的经验，一般富余职工是20-30％左右，那就有2250-3380万职工下岗失业。据统计，至2000年，全国城镇劳动人口达到17379万人。如果将这些劳动力也算作失业，那么，失业率就不是3.1％了。

　　其次，我们看一看农村剩余劳动力的状况。根据《中国统计年鉴》（2001）统计，全国农村劳动力总数为49876万人，其中纯粹从事农业生产的劳动力是32983万人。按全国现有耕地195058万亩，如果按农村一个5口之家需要2个劳动力计算，则仅需要劳动力15604万人就足够了。这样，农村剩余劳动力达到17379万人。如果将这些劳动力也算作失业，那么，失业率更不是3.1％了。

　　面对我国失业的现象，国家按照市场经济的游戏规则，吸取外国社会保障的先进经验，在实践中把失业保险制度作为深化国有企业改革、建立现代化企业制度的配套制度建立和完善起来。1986年7月12日，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，就是我国建立起失业保险的标志。那怕是规定中未使用“失业”概念，而用“待业”一词，但内容却属于失业保险的范畴了。它构建了失业保险制度本身和失业保险基金的组织管理模式，同时对管理机构的职责作了原则规范。诚然，这仅是一种范围很小（仅是限于国营企业）、层次很低的失业保险制度。但毕竟为中国建立和完善的失业保险制度打下了良好的基础。1994年5月，国务院又根据《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》颁布了《国有企业职工待业保险规定》，将失业保险范围由原来的“四种人”扩大到七类九种人，并强调失业保险与再就业服务相结合。到了1999年1月，国务院又颁布了《失业保险条例》，这标志了中国失业保险制度发展到一个新阶段。表现在：正式使用“失业保险”概念；失业保险覆盖面有了实质性的扩大；确立了个人和单位分担保险费的机制；提高了失业保险基金的统筹层次和完善了失业保险基金的监督管理机构等。

　　与此同时，国家根据社会主义公有制的实际情况，对国有企业由于体制转型和结构调整导致大规模工人下岗的结构性失业现象，采取对下岗职工实际基本生活保障制度，其内容包括：

　　第一，国有企业建立再就业服务中心，帮助下岗职工实现再就业和将基本生活费按时足额发放到下岗职工手中；

　　第二，采取“三三制”（财政拔款三分之一、企业负担三分之一、社会筹集三分之一）的办法，筹集下岗职工基本生活保障和再就业资金；

　　第三，下岗职工基本生活保障期限为三年，期满后解除与原国有企业的劳动关系，转为正式失业，其基本生活保障全面并入失业保险制度。

　　因此，自1986年以来，我国通过失业保险和国有企业下岗职工基本生活保障的特殊失业保障形式，解决了中国失业问题。例如2001年，全国共有下岗职工632万人，进入服务中心的职工占91.6％，领取基本生活保障费的职工为99.9％〔3〕。这样，对失业者和下岗职工来说，通过领取失业保险金，得到了基本生活保障；对国有企业来说，得以具备彻底打破过去计划经济的“铁饭碗”的基本条件，使企业向市场经济跨出了关键性的一步；对政府来说，大大减轻了计划经济体制向市场经济体制转型出现的巨大冲突，保持了社会的稳定和经济的持续高速度发展。从理论层面上说，失业保险制度的建立确实发挥了“社会安全网”和“经济稳定器”的功能。

　　如上所述，中国失业保险制度已经取得了突破性的进展，效果也是显着的。然而，随着我国加入WTO和国内市场经济体制的建立和完善，当前所建立的失业保险制度还面临着种种的挑战。例如：在未来10年，我国将基本完成由计划经济向市场经济的转轨。这样，在整个转轨时期，失业保险将面临高失业率的挑战。仅从去年以来的下岗职工进入失业保险网来看，95％集中在2001年下半年至2002年。从未来10年内看，劳动力供给仍然保持增长的态势，特别是数以亿计的农村剩余劳动力将会进入城镇，估计城乡劳动力供给将会达到7.8亿。按我国GDP增长保持7％估算，失业率将达到12-14％的重警区程度。这种高失业率风险，必须对失业保障制度提出更多的保障需求。而就我国当前经济发展的水平看，这种高失业需求与保险资源之间，将存在着突出的矛盾。为解决这个矛盾，最根本的是大力发展经济，扩大和改善就业环境，增加就业岗位，坚持“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的方针〔4〕，千方百计增加失业保险的资源。与此同时，亦需要从失业保险的体制目标、制度功能、受益人群和管理机构等四方面进行建设和调整，以便逐步增加失业保险制度的效能，使失业保险制度更加适应我国的社会经济环境、劳动力市场结构和保险需求的变化。

　　从失业保险体制目标看，我认为应该及时建立失业保险中央调济金制度，迅速推行下岗职工基本生活保障与失业保险制度并轨。在我国经济体制是以公有制为主体的条件下，要尽快建立包括农村剩余劳动力在内的有效的社会劳动保障体系。为此，有必要设立一个由劳动和社会保障部、人事部、民政部等中央部委领导组成的中国失业保险中央调剂金（至今年仅有1242亿元）使用的监督。按计划顺利推进下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨。这一步做好了，制度功能、人群受益和管理机构的调整和完善就比较容易搞好了。

　　注释：

　　〔1〕郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》第428页，中国人民大学出版社2002年版。

　　〔2〕《邓小平文选》第198页，人民出版社1983年版。

　　〔3〕劳动和社会保障部培训就业司：《国有企业下岗职工协议中心情况调整报告》，北京2001年6月。

　　〔4〕朱熔基：《在十届全国人大一次会议上的政府工作报告》。

　　（本文是2003年2月作者应《现代社会保障》杂志的约稿）