2012年，两岸关系进入巩固深化新阶段，两岸民众分享到了更多的和平红利，也对两岸关系克服障碍继续前进抱持更高的期待。当前，两岸关系向前发展的新高度是在 “一中框架”共识基础上，尽早启动两岸和平协议的商谈，朝着“国家尚未统一的特殊情况下，对两岸政治关系做出合情合理安排”的目标迈出关键的一步。 

　　一、以“一中框架”共识为新的政治推动力，保持两岸关系发展势头

　　（一）提出未来4 年的对台政策目标

　　今年1月台湾最高领导人选举，马英九获胜连任，为两岸关系和平发展提供了新的机遇期。今年3-5月，政协主席贾庆林、国台办主任王毅在不同场合就未来4 年的对台工作目标和政策进行阐述，指出，“当前两岸关系和平发展正由开创期进入巩固深化的新阶段”，这一新阶段的工作将主攻4大方向，（1）继续巩固和强化两岸关系和平发展的政治基础，其中“巩固互信”就是巩固反对“台独”，坚持“九二共识”的核心内涵；“深化互信”就是在认同两岸同属一中、维护一个中国框架这一原则问题上达成清晰的共同认知。（2）不断扩大和深化两岸各领域的交流合作，重点是力争ECFA各项后续商谈尽快达成协议；加快推进两岸金融、新型产业合作，鼓励双向投资，保障台商权益、发挥平潭试验区在两岸交流合作中先行先试的作用。（3）继续大力开展两岸各界交流，特别是深化文教领域的交流，更加重视交流的规范化和机制化，更加重视实效和成果。（4）坚持以人为本、为民谋利的宗旨，更加重视与基层民众的接触与互动，巩固民意基础，使两岸关系发展获得源源不断的内在动力。这些阐述为全年及今后一个时期两岸关系的发展明确了努力方向。

　　（二）“胡吴会”达成“一中框架”共识，两岸政治互信深化

　　国共两党高层就“一中框架”达成共识。马英九连任后如何深化与大陆的政治互信，为两岸关系发展注入新的政治动力是广受关注的问题。今年3月，国民党荣誉主席吴伯雄率团访问大陆，在与胡锦涛会晤时提出“两岸同属一个国家”和“一国两区”、“台湾人也是中国人”等理念，使“九二共识”的内涵进一步清晰，“一中”原则从之前的两党默契、隐身“各表”走向正面表述，消除了外界对马英九当局“九二共识”已“异化”的猜疑。“胡吴会”标志着国共两党就“一中框架”达成了共识。随后的博鳌论坛上李克强与吴敦义的会晤、11月马英九给习近平的贺电都体现出两党和两岸执政高层政治互信的深化。

　　岛内“九二共识”逐渐社会化。在2011年台湾地区最高领导人选举的竞选活动中，“九二共识”是朝野政党的辩论焦点之一。马英九在竞选中着力宣传“九二共识”，明确表明反“台独”立场，使岛内民众对“和平发展”与“台独毁灭”两条道路对自身利益的影响有了更充分的比较。马英九当选连任反映了岛内主流民意对“九二共识”的认同，标志着“九二共识”在岛内正逐步社会化。年内，两岸政界、学界、青年及各社会团体接连举办了多场有关“‘九二共识’二十周年”，两岸和平发展、和平协定、“一国两区”等专题的研讨会和系列讲座。“九二共识”在岛内的社会化是两岸关系在“深水区”前进的政治推动力，意义重大。

　　部分民进党政治人物及其支持者正视“九二共识”，调整“中国政策”。民进党在两岸关系上始终受到5大因素制约，即：选举利益、“台独基本教义派”、绿营民众、民进党政治人物的个人利益算计，以及反共心态和“台独”史观。其中选举利益是最为核心的因素。在民进党的历史上，其“中国政策”的所谓“务实转型”都是为选举获胜而展开，同样，其固守“台独”立场也有保住基本盘选票不流失的考虑。岛内约40%长期受民进党“台独”路线影响的民众对两岸关系的日益拉近存在恐惧甚至反对的情绪，这一“民意”反过来制约了民进党“中国政策”的调整，是两岸关系发展的一个消极因素。民进党不摆脱这些因素的制约就难以迈出根本性转变的一步，也就赢不了选举，党内高层人物的个人政治前途也无从谈起。大陆若不能化解这部分民众的疑虑、恐惧，乃至仇恨，就难以开辟更广阔、更深入的两岸关系新局。民进党经过2008、2012两次大选失败，党内要求检讨“中国政策”的呼声高涨。今年10月，谢长廷以其深厚的民进党内背景和资历登陆祭祖。大陆有关方面给予相应的礼遇。谢长廷在与我涉台高层官员会面时提出在岛内寻求“宪法重迭共识”、在两岸寻求“宪法各表”以取代“九二共识”的主张，虽与我原则立场仍存根本分歧，但为民进党的政策调整找了台阶，为民进党人士摆脱“卖台”、“亲中”的抹黑抹红，展开与大陆的交流合作营造了氛围，也向绿营民众提供了正面资讯。今年10月民调显示，民进党支持者中，63.2%的人认为谢长廷登陆有助两岸政治交流与和平发展，72.9%赞成民、共两党搁置争议，共同推动两岸关系和平发展。

　　（三）促国民党超越政治争议与我结成民族利益共同体

　　面对东海南海主权争议，促两岸建构以民族利益为核心的合作新模式。2011年，南海、东海主权争议升温；2012年，日本又变本加厉制造挑衅事件，激化钓鱼岛主权纷争，两岸民间保钓气氛浓厚，要求两岸官方合作保钓的呼声空前强烈。面对马英九当局圄于两岸政治分歧及美、日等国压力，一再明确表示不与大陆联手保卫领土主权，我一方面提出两岸以各自的方式共同保卫领土主权，一方面也呼吁马英九当局站在民族利益的高度，“超越分歧，齐心合力，一致对外”，共同维护主权，维护台海地区的和平发展。此次南海、东海主权纷争客观上提供了拉近两岸民族情感、建构以民族利益为核心的新的合作模式的实践机会。

　　重温国共共同抗击日本侵略的历史，找回共同的民族尊严与荣誉。有共同的历史记忆就会有共同语言和沟通的切入点。在国共两党历史恩怨未除，两岸同胞彼此隔阂未解的情况下，唤醒两岸共同的历史记忆，加强历史研究方面的交流合作格外重要。今年9月，吴伯雄特别赠送日本战败投降书复印本给刘公岛甲午战争纪念馆永久保存；4月，北京举行“纪念中国远征军入缅作战70周年座谈会”；参加“首届滇台经贸文化交流合作研讨会”的两岸官员学者共同缅怀中国远征军的抗日历史。这几场活动客观真实地还原历史，昭示两岸共同的历史命运及传承，批判“台独”史观，对唤醒、拉近两岸民族情感具有积极意义。

　　（四）党的十八大从民族复兴角度提出推进祖国统一进程的总体战略论述

　　2012年11月，中共召开第十八次全国代表大会，产生了新的中央领导集体。今后大陆将以怎样的路线、方针、政策、策略推进祖国统一进程，成为两岸人民关注的焦点。十八大报告就两岸关系提出了总体战略论述，为未来两岸关系发展指明了方向。一是论述了民族复兴、祖国统一与两岸关系和平发展之间的关系。报告指出，全体中华儿女“在同心实现民族伟大复兴进程中完成祖国统一大业”；“实现和平统一首先要确保两岸关系和平发展”。这就指明了和平发展是民族复兴的重要组成部分，是和平统一的必经阶段；也揭示出在两岸和平发展的新的历史阶段，要以民族复兴的高度来统领反对“台独”及和平发展两项艰巨的历史任务。二是指出两岸关系和平发展必须恪守反对“台独”、 坚持“九二共识”的共同立场，增进维护一中框架的共同认知。三是指出未来对台工作步骤及目标，即“持续推进两岸交流合作”，包括“扩大文化交流”、“密切人民往来”，“促进平等协商”；在此基础上，“探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系，做出合情合理的安排”；商谈建立两岸军事互信机制、两岸和平协议等。

　　二、推动各项交流合作，挖掘两岸关系和平发展的经济文化动力

　　今年对台交流合作以加强两岸经济方面的交流合作为优先重点，同时继续巩固深化两岸文化、社会等各领域交流合作，以实实在在的和平发展红利促进最广泛的统一战线，为两岸关系发展不断提供新动力。

　　（一） 经贸合作取得新进展

　　1.站在民族复兴高度，促两岸“经济和谐，共同提升”。今年4月，大陆有关部门在两岸经济合作委员会第三次例会中，引导两岸首次就各自宏观经济政策进行了交流，以探索两岸经济合作的平衡与可持续之道，促进两岸经济和谐，让两岸经济发展都能有所提升。这是对两岸经济合作内涵的深化，是“经合会”不同以往的新尝试。

　　2.经贸合作机制化取得新进展。8月举行的第8次“陈江会谈”签订了两岸“投资及保障协定”、“海峡两岸海关合作协定”，将使ECFA的执行更加顺畅。服务贸易协定、争端解决机制也收官在即，货物贸易协商则纳入明年议程。据台“陆委会”统计，两岸签订ECFA后，自2011年1月1日至今年7月底止，台湾产品出口大陆已节省约4.08亿美元的关税，今年元旦开始，已经有94%的早收清单专案出口大陆享零关税。此外，还签署了两岸货币清算机制合作备忘录，并确定了双方清算行，两岸货币清算机制正式上路，推动了两岸金融合作。今年4月，两岸经贸社团互设办事机构启动，台中市海峡两岸经济发展协会厦门市代表处、台“外贸协会”的“台贸中心上海代表处”于11、12月先后正式挂牌成立。大陆中国机电进出口商会派驻台北代表处的首席代表李荣民也于12月率团赴台展开先期工作。12月11日，第4 次“经合会”例会在广州召开，两岸经济合作进一步深化发展。

　　3.产业合作初见成效，并有所突破。11月在台湾新竹举办了第二届两岸产业合作论坛，除了就产业合作模式、扩大合作专案及合作城市进行探讨外，也开始就区域合作进行探索。此外，4月召开的两岸首届环保高峰论坛今后将成为机制化交流平台，强化两岸环保产业合作，推动签署两岸环保合作协定。科技产业在科技部与台湾方面沟通下提出三大合作方向，并建立常规联系视窗。4年多来两岸渔业部门已举行过8次高层会晤，达成了渔业合作纳入两岸两会商谈议题的共识。

　　4.继续推动平潭综合试验区试行两岸合作新模式。2010年启动的平潭综合试验区以两岸“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”为特点，以高新技术产业、现代服务业、海洋产业、旅游业为重点产业项目，合作建设两岸“机制先进、政策开放、文化包容、经济多元的现代化、国际化的共同家园”。该试验区突破了单一的经贸局限，尝试两岸民众在产业利益的结合中，进行文化、管理等各自优势的融合，为建设两岸民众的共同家园提供范式。3年来平潭区快速发展，已基本具备建设两岸共同家园的条件，两岸合作机制取得初步成效。台资企业从6家增至61家；2011年台中至平潭直航线路运送两岸人数突破10万人，今年11月台北直飞平潭的航线也启动试行，将于2013年初正式通航。新竹县也在积极谋划至平潭的直飞航线；岛内赴平潭游客逐年翻番。

　　（二）文教交流进一步拓宽、深化

　　1.两岸官员再次沟通规划文化协议。为增进两岸文化融合和认同，共同振兴中华文化，增强中华文化的国际影响力，继2010年文化部长蔡武访台就文化协定与台“文建会”主委盛治仁沟通意见之后，今年5月国台办副主任叶克冬拜会台前“行政院长”、现中华文化总会长刘兆玄，就两岸文化协定的方式、专案内容和范围等再次进行沟通和规划。双方在建立平台整合意见，以及从较为单纯的出版、媒体、文物交流等领域着手，分门别类启动商谈等问题上达成了共识。

　　2.两岸文化创意产业机制化露出曙光。今年7-9月通过两岸两会文创团的互访及研讨，两岸文创产业达成多项共识，包括建立官方沟通平台克服合作障碍，考虑签署文创合作协定或将其纳入服务贸易协定中，以推动两岸文创产业发展，打响华人文创的国际品牌。

　　3.文学、人才、艺术、新闻、宗教、慈善、历史、高校学术等各类交流持续热络。特别是3月国共两党的党校干部培训交流，延续了去年3月开启的两岸高阶党校学术交流，对双方进一步了解彼此党的文化、政治文化与政治体制具有深远的影响，对消除岛内恐共拒共心态起到重要作用。此外，全年两岸文化交流中亮点频现，如：2月北京市长郭金龙访台举办“北京文化周”；4月人权、法制乃至大陆民主化议题纳入台“爱与和平论坛”两岸对话范围；5月两岸35位记者联合采访福建海西；6月两岸合编的《两岸常用辞典》出版；10月“莫言热”、大陆善款捐建的高雄火山桥启用、福建成立海峡两岸文化发展协同创新中心；11月两岸首次共同在台纪念孙中山宋庆龄、国民党青年团举办两岸青年对话沙龙等。

　　（三）基层交流持续升温

　　1.大陆有关部门继续实施对台惠民政策，重视中小企业、弱势产业以及基层民众的诉求，推动和平红利落在实处及公平分配，让台湾更多基层民众受益。近两年，国台办副主任郑立中亲自率团深入台湾，遍访岛内各个县市，深入了解岛内农、渔业及中小企业在两岸交流合作中遇到的问题，有针对性的加以解决。如，在听取对两岸农渔产品采购的意见后，进行采购模式的调整，为南台湾基层民众带来更多的利益。

　　2.引导南部民众及民进党务实派融入两岸和平发展大潮。以民进党中生代政治明星赖清德主政的台南市为例。3月，由该市学界领头，集产业、社团、地方政治人物、基层里长等地方领袖共34人发起成立“两岸公共事务交流协会”，成为继“台南市海峡两岸经贸文化发展协会”、“台南市两岸交流协会”之后，该市第三个与大陆交流的民间平台。6月在厦门举办的海峡论坛，大陆有关方面邀请了台湾4个县市举办推介会，57位台南市议员包括民进党籍议员全部受邀。台南市政府虽然顾虑重重，但在民意督促下，仍决定派出官方代表参加，推销台南特色美食及农特产业。在民进党创党元老陈菊主政的高雄市，多名民进党议员对郑立中走访南台湾听取农渔民意见表示“欢迎和感谢”。陈菊也借高雄举办城市论坛之机，再次释出赴大陆城市走访的讯息。虽然民进党中央没有进行民共两党交流讨论的意向，但台北市党部仍决定“自己办”，邀请关心两岸关系的大学生进行“中国政策”的“辩论示范赛”。台湾南部地区的民意已经成为敦促当地政府走向和平发展道路的一股推动力。

　　3.继续推动岛内社会“两岸化”。所谓“岛内社会两岸化”就是让两岸关系和平发展成为影响岛内民众政治、经济、文化等各层面生活的重要正面因素。今年台湾最高领导人选举，两岸因素首次成为正面因素起到积极作用。大陆有关方面还继续通过基层交流活动，借助海峡论坛举办两岸乡镇交流对接、深化两岸区域及业界对口交流、开展两岸根脉相连、具有浓郁地方特色的民俗文化活动等，深化了两岸因素对岛内社会的积极影响。今年5月，由中华全国台湾同胞联谊会主办的“台胞社团论坛”在京举办第二届大会，500名两岸嘉宾出席，聚焦台胞社团如何发挥两岸和平发展的促进作用，成为两岸民间交流的又一重要平台。

　　4.人员往来更为频密。今年4月，经两岸协商，大陆批准第二波10城市赴台自由行，每日人数提高为1000人次。赴台自由行自2011年6月启动至2012年8月底止，已达12.5万人次。从2008年7月开放大陆人民赴台观光至今年8月底止，大陆赴台旅游人次超过428万，为台带来约2167亿元（新台币）的收入。

　　三、两岸关系未来走向

　　（一）马英九第二任期两岸关系政策目标锁定三大事务性议程

　　在马英九的第一任期内，两岸关系取得显着的突破和进展。他在第二任期内本可以有进一步的作为，为自己找到更高的历史定位。但从目前来看，马英九在推进两岸政治关系上畏缩不前。无论是今年选前提出的两岸签署“和平协定”、还是选后提出的“两岸不武制度化”都被搁置，对“两岸同属一国”的一中框架也止步于“一个中华民国，两个地区”概念，没有提出更为清晰的共同认知。从目前动向看，他基本上将第二任期内的两岸关系政策目标锁定在三大事务性议程上，即两岸深化交流、“两岸人民关系条例”修订，以及两岸两会互设办事机构。

　　马英九在两岸关系上表现乏力主要有三方面的原因：其一，内政不稳，民调支持度低迷，使得其掌控政局、推进政策的能力削弱。加之国民党主席选举、2014年“七合一”选举各路人马已鸣枪起跑，民生政绩压力沉重，因此他有排除其他事务“干扰”的想法，两岸关系只要能维持现状稳定、做好补强的工作即可。何况在朝野对峙的严峻政治生态中，“两岸关系条例”的修法将是一场旷时持久的硬仗。因此，他认为能完成三大事务性议程已经可以在两岸关系上做出交代了。其二，虽有谢长廷登陆，但民进党仍未表现出大幅调整“中国政策”的迹象，因而未构成对国民党的足够压力；其三，美国重返亚洲，在中国周边四处“点火”，企图以遏制中国影响而重新确立自己在亚洲的领导地位。在这种情势下，马英九的两岸政策受到美国更多的牵制也是势在必然。

　　不过，也有迹象表明，如果马英九岛内施政顺手，不排除他在两岸关系上会有更多作为。这从马英九9月底调整“陆委会”人事、着手两岸两会互设办事机构的动作上可以一窥端倪。前“陆委会”主委、曾是台联党籍的赖幸媛在马的第一任期里尚可配合马的政策，但到了两岸关系发展的“深水期”，就难以精准贯彻马的理念和政策精神了。“陆委会主委”换人，揭示马英九有继续深化两岸政治关系的企图心。马英九当局的两岸两会互设办事机构是在“中华民国宪法”架构中落实两岸“主权互不承认”之下的“治权对等”，明确区分主权与治权，可作为两岸商谈政治关系的铺垫，也可看作是朝着签署和平协定方向迈出的实际一步。全盘修订过时的《两岸人民关系条例》可以为深化两岸交流合作，如陆生入台、陆资入岛、发展“两岸特色金融业务”等提供更大空间和法律保障。修订的依据将是两岸“治权对等”，这反过来又可促进“两岸治权对等”局面的机制化。

　　（二） 民进党“台独”立场难以转变，但对大陆的心态、氛围会有进一步的转变

　　虽然历经两次大选失败，岛内社会也逐步“两岸化”，但民进党中央迟迟不检讨“中国政策”，使得党内务实派和希望更多分享和平红利的绿营民众产生焦虑感。在谢长廷登陆的刺激下，今年11月，民进党“中国政策委员会”终于成立，党主席苏贞昌亲自担任委员会召集人，似乎拉开了整合民进党“中国政策”的大幕。但是从民进党对今年败选的检讨、对谢长廷登陆的争议，以及党主席苏贞昌的言论中，可以清晰地看到民进党“中国政策”的未来走向：一是“台独”立场不会转变。民进党至今仍坚持反对“九二共识”，要求国民党“撤回”“一国两区”提法并向台湾人民“道歉”；以“台湾是主权独立国家”回应中共十八大报告中提出的两岸签署和平协定；特别是民进党中央坚持不以“两岸事务委员会”取代“中国事务委员会”名称，苏贞昌还向“独派”团体表白，“民进党坚持的理想与基本立场不会改变”；而且，谢长廷在其《未来：不一样的台湾》新书中也表露出，他提出的“回归宪法”不过是工具性使用“宪法”，其基本立场不过是从“一边一国”转换到“两国”而已。这些动向都清晰表明民进党对“台独 ”立场的坚持。二是民进党将在策略上作出某些调整。其一，与大陆展开沟通对话，以减少双方误判。年初罗致中登陆参加两岸政策研讨会、10月谢长廷登陆，以及11月民进党智库礼遇我经济学家吴敬琏访问等，都属意在此。其二，将开放民进党人士登陆，获取和平红利，以顺应民众的利益需求。三是密切观察两岸交流的进展及“两岸化”对台湾民意走向、国民党政策立场变化的影响，以预谋对策、进行阻制。10月以来，接连发生台“陆委会”反击大陆新版护照增添台湾景点；重新启动年初被“陆委会”封杀的“台北论坛”二轨对话，却不允许国台办官员在会上发言；乃至不允许“中国歌曲排行榜”颁奖典礼在岛内举行等一系列事件，都是在民进党极力阻挠、攻击下，马当局妥协退让的结果。四是继续与美国沟通民进党“中国政策”，建立信任关系。明年民进党将在美国恢复驻美代表处，已内定前驻美代表吴肇燮为驻美代表。苏贞昌还要亲赴美国，借代表处挂牌之机展开访美行程。综合上述走向判断，2016年前，即使民进党抛出新的“中国政策”论述，也难以有大的突破，政策主旨仍将是坚持“台独”立场和核心价值，政策上沟通对话，事务上交流合作，而民进党内及其支持民众对大陆的心态、氛围会有更大的转变。

　　（三） 新形势下美国如何运用台湾这颗战略棋子值得密切关注

　　近年来，中美战略合作利益大于两国分歧、两岸关系和平发展符合中美各自的国家利益。从2008年马英九执政以来，美国一直正面评价两岸开展交流合作，美台关系对中美关系和两岸关系的干扰相对降低。但是，去年以来，美国重返亚洲步伐加快，牵制、干扰中国崛起的意图明显，特别是强化岛链军事威慑，使得台湾的地缘政治角色重新凸显。今年，美国加大了对台湾的经济拉拢，如给予台湾免签待遇，以台湾答应美牛进口为条件启动“贸易暨投资架构协定（TIFA）”的商谈，并以TPP诱惑台湾依靠美国平衡ECFA，还支持台湾以观察员身份参加联合国下属机构国际民航组织等。马英九当局一直都以美国为对外关系重心，今后在一定程度上配合美国的战略需要，并以此控制两岸关系发展进度是完全可能的。      

　　马当局未来4年的对美“外交”重点，首先是巩固发展与美国的经济合作。马称，“我们未来8年要努力的”就是，让美牛问题获得解决，以使台湾积极、有效地参与亚太经济整合，包括跟美方重启“贸易暨投资架构协定（TIFA）”协商，进而讨论有关双边投资协定（BIA）及双重课税（DTA）等问题，以及未来创造条件参加TPP。对此，美国在台协会主席薄瑞光予以积极回应，表示 “期盼能协助台湾进入新一步亚太区域经济整合架构”。其次是强化与美国的军事安全关系，军售是主要的观察指标。台湾当局拒绝与大陆联手保钓就是为了表明军事上与美日的盟友关系。第三是委派被认为是马英九“分身”的金溥聪任驻美代表，密切台美间的政治沟通。

　　今年，两岸关系也经历了“台北会谈：强化认同互信、深化和平发展研讨会”的流产、平潭综合试验区是否是“一国两制”的争议、钓鱼岛主权不联手等挫折，但马英九当局在制止民进党“立委”将“侨委会”名称“去中国化”、拒绝达赖访台等事情上坚持了“九二共识”、反对“台独”的原则立场。两岸虽然尚未能将一中框架推向更为清晰的共同认知，但已呼之欲出。马英九未来任期内的三大政策目标也有利于两岸关系的机制深化。中共十八大报告关于两岸关系的论述表明，未来大陆对台政策将更为前瞻、宏阔，策略更为务实、灵活；将继续高举民族复兴大旗，务实稳健推进两岸关系和平发展。