2012年2月7日，“陆委会”主委赖幸媛在美国演讲时提出，“未来4年，我们有责任巩固制度化协商，以及两岸协议获致的成果，进一步将两岸不武制度化，打造不可逆转的两岸和平局势”。此话实际上是选举期间马当局提出的“马氏和平协定”的翻版。

　　一、“两岸不武制度化”是“马氏和平协定”的核心内容

　　2011年10月17日，马英九在选战激烈的阶段，抛出两岸签署“和平协定”的议题。随后几天，在绿营的攻击下，马连续明示内容并进行具体阐释。归纳台湾媒体透露出的讯息，剔除“公投”等明显是选举性的策略举动，回归马的政策基本面，可以看到其主要思路：

　　第一，从马一贯的立场、理念、政策思路上看，“马氏和平协议”不过是再次揭示了其任内的自我期许和政策定位

　　马英九早就说，“执政8年的目的在定型，顺着轨道往前走”，因此，他要力争8年任期，并利用这8年打好基础，铺好轨道，让后来的执政者，无论党派、理念，都能在这条轨道上行驶，并难以发生重大偏离。3年多来，他以柔性方式完成了两岸从“冲撞”到和平的过渡，在两岸和平的状态下，初步奠定了“提升台湾竞争力”、“彰显中华民国事实存在”的岛内外环境，并使上述目标初见成果。签订将这样的和平现状制度化的“和平协议”，既是对这一成果的巩固，更是其政策轨道铺就的标志，也可视为他完成任内目标，达成自我定位的圆满句号。赖幸媛上述表态，则进一步揭示出马英九第二任期所追求的“历史评价”的主要内容。

　　第二，抛出“和平协定”并非突然的单纯的选举之举，而是基于马政府对两岸关系现状的形势判断

　　首先，马当局对未来民进党一旦执政后，两岸关系能否维持当下的和平局面有相当大的忧虑。“陆委会”主委赖幸媛、“新闻局”局长杨永明在会见海外侨胞时，明显表露出“明年大选再变天，可能使目前卓有成效的两岸政策‘出轨’或‘断轨’”的忧虑。杨永明明确指出，他的这种忧虑“并非担心政党轮替，而是担心两岸关系突变，对台湾政经各方面的重大冲击”；赖幸媛则表示，“两岸关系过去三年朝制度化大迈步，但目前还没有逾越‘无法走回头路’的转捩点”。马英九表示，“要把双方目前已签订的15项协议及建立的关系逐步制度化，形成制度之后若要再翻转，将会付出很大代价，凡是负责任的政府都不会这样做”。

　　其次，马当局也要预防中美关系中的积极面对台湾的不利影响。因此，马无论是在2011年5月与美国战略及国际研究中心的视讯会议，以及6、7月接见加、美等国访客，还是在8月内部“国安局”年度情报会报会上，都提出了“两岸关系制度化”是“台湾安全三道防线”中至为重要的“第一条防线”的说法，已经为其抛出“和平协议”做了铺垫。

　　第三，从“马氏和平协定”本身内容来看，它并不是为两岸敌对状态的终止画句号的，而是给两岸现状搭建一个机制化的维持平台，与大陆所提出的“两岸和平协议”根本不是一回事

　　首先，“马氏和平协议”是针对大陆所谓“武力犯台”而设计的。马称，“政府的目的非常单纯，就是要为台湾创造和平、安全的环境，我们不认为跟中国大陆进行军备竞赛符合我们的利益以及区域的利益，政府采取追求和平的方式把两岸关系、两岸的和解制度化”。解除大陆对台湾的军事“威胁”、“恐吓”，是马执政3年来面对岛内民意（要求大陆撤出对准台湾的导弹）回避不了但惟一没能做到的，因此，“马氏和平协定”偏重“台湾安全”的制度化，也不失为建构两岸军事安全互信机制压力下的一步缓招。

　　其次，“和平协定”签订的目的在巩固两岸和平的现状，即巩固和平互动的“模式”、“氛围”，指向的是制度化维持“不统、不独、不武”的“三不”现状；即使签署，其和平所涉及的政治内涵也应该是仅止于“九二共识、一中各表”。也正因该协议政治内涵的有限性、低阶性，以及基于其上的3年来两岸关系和平发展实践的民意支持、国际支持，马才有“协定会赢得民意支持”的信心，才敢于在选举的最紧张阶段抛出这个议题。笔者推断，马提出“和平协议”之前也是与美国沟通过的，让美国不感意外。

　　此外，马若连任，在签订马氏“和平协议”之前，马当局已经宣示要做的是推动两岸互设“综合性的办事处”，目的是强化“机制对机制、官员对官员”的互动关系，“促使大陆正视中华民国存在的事实”。

　　2011年11月3日，马英九又提出了“两岸模式”的概念，并明确表示其核心内涵就是在“宪法”架构下，维持“不统、不独、不武”的现状，同时在“九二共识、一中各表”的基础上，让两岸能在相当长的时间中，维持和平环境，让双方进行深度的交流。综上可见，这一“两岸模式”的不可逆转应该建立在“和平协定”的法理依据与法律保障之上。

　　也许是因为“和平协定”在选举期间遭到民进党激烈反对，又有国民党自负的“公投”之荆，马当局才将“和平协议”的说法从积极意味浓厚的正面表述改为“两岸不武制度化”的消极负面表列式的说法，这实际上是对“马氏和平协定”内容的明确化，简单化，也是对“和平协议”的脱敏（感）化；也许还蕴含着摆脱制度化程序中“公投”的自锢。加之马英九明白表示，两岸所签署的每个协定“其实都是广义的和平协定”，“只要能继续维护和平发展繁荣现状，其实已经符合两岸和平制度化的目标”。可以说，马英九对两岸在未来4 年他的任期内签署一揽子式的“和平协定”的问题已经有了化整为零的新思考，即以现实的和平为基础，以维护台湾人民福祉的所有协议，包括过去4年签署的ECFA等16项协议、未来要签署的两岸文化协议、两岸“不武协定”等为支柱，架构两岸关系的和平局面，至于两岸和平局面的不可逆转，有了“不武协议”就可以做到了，那么未来“和平协定”的内涵及签署则交由未来的继任者去处理了。

　　二、对未来两岸政治关系走向的影响

　　不论是“马氏和平协定”还是“两岸不武制度化”，不管是积极表述还是负面表述，实际上都是一个内涵——寻求两岸“九二共识”基础上的“三不”现状，特别是“不武”现状的法制化。因此，具有马当局未来4年在两岸关系政治层面有所作为的指标意义。其对未来两岸政治关系的走向既有积极意义，也有局限性。

　　第一，把握了两岸民意，有利两岸关系健康发展

　　“马氏和平协定”或说“不武”现状的法制化，旨在铺就两岸和平发展的轨道，法制化“两岸模式”，“打造两岸不可逆转的和平局面”。它的提出，不仅正面展现了马对未来两岸关系发展的政治愿景，而且体现出马对两岸民意的准确把握，它符合岛内主流民意及民众的根本需求，也符合大陆抓住战略机遇期发展国力的战略目标、利益。

　　对台湾来说，在李登辉时期的1996年台海危机、1999年“两国论”，特别是陈水扁8年“台独”执政中，民众不仅饱受两岸关系激烈动荡之苦，政客的政治挂帅更严重干扰了经济的提振。曾几何时，岛内经济成长大幅减缓，失业率攀升，贫富收入差距扩大，整个社会对政坛之乱、政治人物之贪、经济之衰、民生之苦、生活之不安已难以忍受，台湾在国际社会也信誉扫地，形象不佳。因此，救经济、稳定两岸关系已成台湾民众的最大呼声。2007年，亲绿的企业界人士在报纸上与陈水扁四论“两岸和平共处法”，更体现出两岸和平双赢是台湾社会的主流民意。2012年1月的选举，马胜选的最根本的原因正是岛内多数民众感受到了两岸和平发展取得的初步成果，进而支持马当局继续走两岸和平发展道路。因此，“两岸不武的制度化”、“打造两岸不可逆转的和平局面”也是岛内主流民意的体现。

　　对大陆政府和人民来说，在经历了百年殖民压迫的惨烈反抗、半个世纪的国家路线前途的革命选择，以及“文革”的长期政治动荡之后，对邓小平开启的改革开放的方向、路线有深刻的认同，也倍加珍视其后续发展成果，因此，面对和平、合作、发展的世界大潮流，大陆政府在明晰国际及周边环境的持续稳定期到来之际，明确提出了“国家发展的重要战略机遇期”理念，要充分利用“和平稳定的国际形势、开放包容的国际秩序、世界各国的合作互信”，集中精力搞好自身建设，实现和平发展的战略目标。“两岸不武的制度化”、“打造两岸不可逆转的和平局面”既符合大陆战略机遇期对两岸关系稳定的要求，也是战略机遇期的一个重要组成部分。

　　第二，具有反“台独”的功能

　　这点要从蔡英文的两岸政策特点来看。笔者观察，至选前，蔡英文的两岸政策，从政策理念上看，一是坚持“台湾主权独立”，二是坚持“台湾前途由台湾人民自决”；从利益取向上看，则要求台海和平，追求繁荣、发展。因此，其两岸政策将从扁时期的“法理台独”路线转向“和平的民主台独”路线，并建构岛内“民主机制”以防范两岸走向和平统一。具体而言，与扁时期相比，蔡英文的政策将有两个新的特点，其一，其法律手段将不再主要运用于“台独”的法理性，而是转向“公投”等“民主机制”的建构上。蔡英文称，“美方认为问题的核心在于台湾民主机制的健全与否”，“台湾是民主社会并有多元意见，民间对国家前途有不同程度的关切，因此如何透过好的民主机制反映出来，让人民可在自己的民主机制当中维护自己的最大利益，这是核心”。蔡英文指称，美方朋友有共识，那就是“保护台湾利益最主要靠台湾人民”，“当然外国朋友基于普世价值与共同利益愿意帮忙”；“社会对于主权流失有集体忧虑。民进党的民调也显示，超过五成的民众担心台湾已经走在错误的道路上，证明台湾社会有共同的警觉心”，“只要人民有警觉，共同监督，台湾就不会很快崩毁”。其二，在岛内民意的引领上，蔡英文的重点将放在把“台湾主体意识”引向“台湾共识”。以“台湾主体意识”为核心内容的“台湾共识”一旦型塑完成，则其所谓纳入“台湾共识”的“一中各表”、“台湾前途选项开放”等，就自然而然的成了无用的摆设，其功能不过是包装“台独”、欺骗民众而已。

　　因此，蔡英文主导或影响下的民进党未来在修法方面会有较大的动作。目前可以预测到的有两点，其一是借机进行“公投法”修法的可能性比较大；其二是，在没有形成终级的“台湾共识”之前，以其目前“台湾共识”是个“凝聚共识的过程”，是个“程序共识”的说法，其是否会搞出一部含括两岸交流协商、“台湾前途人民自决”等内容的程序性法律法规也是观察的重点。而这首先涉及到一旦民进党执政，两岸相关协议的生效、变更、废止的问题。

　　有鉴于此，“马氏和平协议”具有明显的反“台独”功能。其一，它是以“中华民国一中宪法”为架构，以“九二共识”为基础，因此，不仅与民进党政策进行区隔，“有助于确立台湾及两岸关系的定位，不至因为选举语言或政府轮替而出现摇摆或混淆”，也使其大陆政策有了更为明晰的反击民进党攻击的最高法律依据。其二，以两岸的民主协商机制、“和平协议”下的制度化两岸交往模式抵御岛内“台独民主”机制，区隔并反击蔡英文、民进党至今模糊不清的所谓“可长可久的两岸架构”。其三，以“和平协定”法制化两岸交往模式，打造不可逆转的两岸和平局面，防止“台独”干扰下的两岸和平发展关系的倒退。

　　第三，“马氏和平协定”对两岸政治关系发展的局限性

　　一是马难以突破自身的政治性格、政治意识形态的局限性。不仅其个人的历史责任定位不高，更在政治现实与舆论负面压力下，将“和平协议”化整为零，使“马氏和平协定”位阶一再降低，对两岸政治关系的突破、两岸走向统一的积极性有限，且“马氏和平协议”或说“不武”现状的法制化的性质并非是要联合大陆，而是“具有台湾自己的观点，并非落入大陆的框架”。马当局的思维是：我们赞成两岸和平发展，但不意味着我们要由你（中共）牵制；既然必须面对就应早做准备，形成制人而不受制于人的态势。这符合马一贯的“捍卫台湾主流民意”的思维和路线，揭示出马有很强的单方面主导两岸关系发展节奏的企图心。二是上述“马氏和平协议”的积极意义能否发挥出来还要受其提出的3项前提的限制，甚至还将“公投”纳入其中的“民意支持”前提项中，并由此引发了民进党的“公投法修法”反击战。虽然国民党在“立法院”的攻防中成功阻止了民进党的“修法”提案，为“公投和平协议”的选战败笔设下停损点，但长期来看，“公投”既已抛出便难脱民进党的窠臼，即使换个负面表列式的说法以摆脱“和平协定”的公投程序，但是，仍难免民进党未来操作的空间，也必然对未来两岸政治商谈产生消极和复杂的影响。三是“马氏和平协定”也可针对大陆，既以制度化的“两岸模式”、“不武”模式预防大陆为反“独”而片面偏离协议，以确保两岸的和平、台湾的利益不因政党轮替而遭受损失。

　　三、值得思考的几个问题

　　马当局的谈话已经释放出了未来4年马当局在两岸政治层面作为的明确信号。无论是马第二任内要达成“不武的制度化”，还是将和平协议交给未来的继任者，都回避不了两岸政治层面的商谈。因此，笔者认为，大陆要未雨绸缪，充分做好两岸进入政治商谈的准备。其中要先解决自身认知的几个问题：

　　1.大陆如何处理台湾的公投问题

　　当台当局在“立院”推动新政不易之时，有可能直接诉诸民意，公投是其明白标举的途径。陈水扁时期如此，马当局也已经明示，未来的继任者如果想在两岸政治关系上有所突破，或政党路线进行重大转型时，都可能诉诸公投形式以作为正当性的支撑。因此，大陆对台湾公投的问题应及早研究。这个问题牵涉到两岸不同的政治文化，因此也要从文化入手，而不能仅只于政治立场的思考。对待台湾的公投问题，何者是以“台独”为目的的操作、何者是以民主为出发点的作为，要有区分的标准。大陆要有更为深刻的体悟、思考和更为细腻的做法，以避免面对公投问题时的被动。

　　2.马的“和平协议”、“不武制度化”位阶较低，大陆是否认可？是否可将之定位为两岸和平发展初期的一个阶段性成果？

　　以上这两个问题解决了，加之两岸低阶政治协议美国是可以放手的，协议就有可能签。此外，政治商谈一旦开启，则“头过身就过”，其他政治议题的商谈也就自然成行了。特别是马当局将“和平协定”换成“不武制度化”，与两岸军事安全互信机制的商谈有了连动可能性。

　　3.国民党长期执政是否有可能？

　　笔者认为，如果说2008年大选岛内民意选择的是人，是政治文化，那么，这次选举，在国际经济情势严重困窘的情势下，民意选择了路线、方向和前途，而国民党正是这样的路线、方向、前途的引领者。在民进党始终难以做出根本性的路线转型之情势下，马4年后再争取8年国民党执政的时间也许是可能的。因此，大陆在台湾民意对大陆的怨恨、疏离情绪还没有获得足够的释放和根本改观、两岸融合的进程刚刚开启的情况下，不要急于获得台“政治上的回报”。且笔者认为，两岸和平发展整个历史阶段中，两岸互信互动的政治基础都将围绕“九二共识”而构筑，而当“九二共识”的“一中各表”能够转化为两岸“共表一中”的时候，将是两岸民意融合的标志，也是和平统一完成之标志，那时“中华民国”的问题也将得到彻底解决。但现阶段距那个时候尚远。

　　因此，大陆必须继续释放善意，拉近两岸民众的情感，目前低位阶的政治商谈和协议（而为防止低阶两岸现状的固定化，大陆可以以“共识”而非“协定”的形式达成）应该是能够巩固双方情感、互信的一个途径，也是可以接受的。不应与大陆的期望有落差就排斥。以前两岸政治互动中的教训要汲取（详见下文），要实事求是，避免不切实际的要价过高而激出反效果。何况大陆对岛内民心的重新构建不会停止，岛内民意的现状也不可能是停滞的，假以时日，岛内民意情况应该有明显改观。这个过程将有利于渐进推动“九二共识”转向“两岸同属一中”的“共同体”观念。这些对坚持“中华民国一中宪法”的国民党长期执政有利，也对促进民进党路线的根本转型有利。

　　4.如何以新的视角，如民主政治的视角为未来两岸政治商谈提供破解之道

　　这里就民主在两岸关系中的体现谈一点看法，这点与上述几点实际上也有着密切的联系。笔者认为，两岸政治协商中双方都必须具备较好的民主素质，其主要体现在两岸关系的政治解决一定要关切到两岸主流民意的正义诉求，在此基础上，以既有两岸协商的民主模式推动两岸深层次政治协商，为未来两岸共同解决“中华民国”问题奠定基础。

　　“中华民国”的问题，排除“台独”思维，简单来说，涉及三个层次，一个是理，由历史史实而来；一个是情，由人的情感而来；一个是利，各方利益的博弈。因此，它不是单纯的法律问题，而是一个政治问题，政治问题的解决就要关切两岸人民的利益问题、两岸民意的正义诉求，而这样的诉求与两岸人民各自走过的历史，及其进而型塑的深层次精神需求密切相关。了解之，体悟之，释放之，满足之，既是最为基本而深刻的人道关怀，也是民主政治的体现和最终的解决之道。

　　两岸关系发展到今天，值得汲取的教训应该有一点，即在处理两岸政治议题的时候，两岸双方不要在论述的时候只谈自己的关切，而要关切到对方的关切，这样可能一个新的论述出来后双方都能让对方看得下去，有兴趣深一步去探寻对方的心态与真正意图，预留沟通的空间，避免一言不合就一棍子打死和妖魔化的情况。“国统纲领”、“一国两制”都遭遇到这样的情况。大陆最关切“台独”分裂的问题，台湾更关切自身地位问题，加之民主思维下将“台独”定位为思想言论自由，对大陆的敌视情绪尚未退去等因素的影响，“台独”的问题并非国民党当局的第一关切，因此其论述总是围绕着其地位问题展开。而地位问题一旦论述起来非常容易走偏，特别是针对大陆展开论述之时。所以台湾如果在不搞分裂的明确前提下论述自己想要的地位，可能更具建设性，更能让大陆看得下去，听得进去。此外，两岸在制度面的争议也是从各自的关切出发。就大陆方面而言，大陆基本没有关切到台湾民众对“同属一中”之后的生活品质的顾虑，因此对“一国两制”理论缺乏更为细腻、深入的后续探讨和勾画，简单将制度之争通通归类为“不统”的藉口，看不到其中实际上蕴含着对统一的前提认定。如果没有这个前提认定，何来生活品质的担忧？如果担忧不除，必然影响对前提的认定。因此，少一些自身主观臆断，多一些对对方的细致体会，是两岸政治互动与商谈的必要民主素养，它会带来更多的理解、包容、善意，也能为两岸互动沟通提供更大的回旋余地和创意发挥的空间。

　　从这个角度来看，“九二共识”堪称两岸民主互动的范例。“九二共识”两岸分别解读，实际上正体现了“一中”默契下的各自关切，而对“九二共识”的接受，也彰显了双方都关切到了、理解到了对方的关切，所以“九二共识”成为两岸的共识，信任的基础，互动的基础，包容的基础，“反独”的合力基础。

　　具体而言，马当局的以“九二共识”为基础的两岸和平、稳定、“台湾利益优先”的政策和“外交休兵”政策建构起来的“两岸与外交的良性循环”，经过4年的实践，其结果，岛内民众是有感的，肯定的，也是有后续期待的。因为，它的确是以民众的经济生活、生存尊严为核心，满足了民众的多层次的心理需求，彰显了社会正义，因此得到多数民意的认同和支持，最终通过选举达成社会的政治民主。同时，以“九二共识”为基础，也找到了台湾与大陆在基本政治互信基础上的相互尊重、平等协商的一条正确道路。在这一点上，实际上马当局已经和大陆共同建立起了一个两岸之间的“民主协商模式”，通过这个模式，彰显并满足两岸民意的正义诉求。

　　面对“中华民国”的问题，大陆之所以放弃军事解放台湾之途，而选择“和平统一、一国两制”之路，接受“九二共识”为和平发展阶段两岸政治基础，不是因为台湾一直掌握着主导权，大陆只有配合，而是大陆的政府和人民从情感上和理性上始终视台湾人民为血浓于水的同胞，是一家人，因此随着对台湾民众历史经历的不断了解、心理心态的深入体悟、岛内政治生态的严肃认知，以及整体两岸关系的战略思考，才选择并坚定地走上一条维护中国统一的最为艰难但又最符合两岸人民福祉与利益的道路。大陆政府和人民对这条路的选择，不仅体现着对台湾的深厚情感，体现了对台湾同胞利益福祉的深层关切，其本身就体现着逐步解决“中华民国”问题的民主政治素养。只是因为“台独”势力的严重干扰，大陆的举措才使台湾民众有不一样的感受。而事实证明，一旦排除哪怕是降低“台独”的干扰，两岸的互信就能建立，两岸关系就会是另一番面貌，台湾民众对大陆的观感也必定会逐步转变。

　　通过4年两岸关系和平发展的实践，笔者对“九二共识”的意义有了更深层次的体会和认知。笔者认为，马当局执政以来向大陆发起了“中华民国的攻势”，然而，经过4年的两岸关系和平发展的实践，这个“攻势”展现了反对“台独”、遏制“台独”的正面意义，它告诉人们，“一中宪法”的“中华民国”并非洪水猛兽，在当前两岸根本解决政治分歧的条件还不成熟，岛内民意对两岸走向统一的意愿因种种敌对情绪和疑虑心理尚不强烈，马当局要巩固反“独”成果，除了“一中宪法”的“中华民国”之外难有更有利、更有民意基础的武器之下，加之两岸在“九二共识”基础上的对外交往并没有在国际社会造成“两个中国”的情况，反而经过两岸的沟通协商成就了台湾人民参与国际社会、贡献一份心力的强烈愿望，有力排除“台独”的恶意炒作，降低两岸人民的敌意对抗，鉴于其上种种，大陆如何以更为开放的胸襟和长远的视野处理“中华民国”的问题是非常值得思考的。笔者认为，尊重台湾人民、海外侨胞对“一中宪法的中华民国”的情感，并善用其反“台独”的功能，有助于两岸共同排除“台独”的影响。从这个角度上看，“九二共识”是“化独渐统”的必经之路，在两岸和平发展阶段有其深刻的现实意义，也必将在两岸统一的历史进程中体现出不可磨灭的历史意义。

　　笔者认为，在漫长的两岸四地及海外炎黄子孙共同参与的历史融和的过程中所体现出来的两岸民主素养将必然伴随着两岸各自内部民主意识的相互激荡和民主品质的共同提高，其结果也将是具有中华文化特色的民主模式的建构、中华文化“软实力”的最佳展现。也许台湾政界也能认识到这一点。认识到这一点，可能台湾民主的矛头将不再在优越感和美国文化霸权意识窠臼之下指向大陆，而是转移到如何使自身民主建设更贴近民意、如何对两岸关系的发展更具积极意义的视角上来，从而以既有两岸民主协商的模式推动两岸深层次政治协商。认识到这一点，马当局未来4 年希望达成的“两岸不武制度化”，就应该关切到大陆的民意诉求，即大陆的“武”从反“独”而来，没有“独”就谈不到“武”，要将“不武”制度化，就要先排除“独”这个“武”的根源。这点不涉及，如何治两岸长期和平局面不可逆之本？如何达成“不武制度化”？马当局是否已经在这里就反“台独”问题给出了符合两岸人民福祉、利益的最佳答案，并以此为基础，对两岸“不武”做出了最佳安排？