一、引言：和平协议的分析过程
　　
　　要讲和平协议前必定要先予以定义，那我的和平协议是什么概念，今天将就整个和平协议做一个完整的铺陈。

　　接到这个题目之时，我就在想如何去介绍这个和平协议，拉斯威尔的一本书，叫做”Politics Who gets what when how”政治是什么概念呢？谁得到什么？在什么时候？在怎么样得到？因此在今日我来介绍和平协议，在原本四个W外再加两个W，所以我在引言中将和平协议整个分析过程六角化，作为我此次分析的一个过程。

　　首先，最重要的就是我现在谈的和平协议是什么？(What)也就是说，如果我把和平协议这个议题当成是一个公共政策来与各位分享的话，对于学习公共政策、政治、社会科学的人，经常在面对议题、设定议题、设计方案、搜集意见、构造模型，来试验我们选出来方案的可行性，然后做一些评估，对这些评估的结果做一些解释，这样一个分析的过程。那我今天同样借重公共政策这样的一个概念来推出一个和平协议的概念。

　　二、问题缘起

　　当我们谈到和平协议的时候，我们就会面对问题从哪里来？我把问题的缘起推回去，分成中长期及比较近的。

　　(一) 中长期

　　两岸之间出现所谓“和平协议”，“和平协定”或“和平条约”等等，最早出现这样一个概念大概是在李登辉在竞选1996年第一次总统直选之前所提出来的。1996年的2月23日，选前不到一个月，李登辉在一次新春联谊会的记者会上，有记者问他，如果你当选，两岸关系是最重要的，那要什么样的两岸关系？李登辉借由回答记者的时候，他提出要以江八点、李六项作为两岸和平安定的桥梁。其中，最重要的是“和平协定”，“和平协定”是缓和两岸关系的优先问题，假如没有“和平协定”何来“三通”？在这个前后，当时的陆委会主委张京育先生，他所发表的专题演讲或是报告当中，几次都提到，在平等、相互尊重的基础上，必须在适当的时机，积极的推动“和平协议”的谈判与签署，但在其他地方他也提过“和平协定”。

　　可见在1996年那个时候，“和平协议”以及“和平协定”是混着用的，这是我们当时在文献上看到最早的资料。

　　1999年到2000年之间，连战竞选第二届的直选总统，在他竞选过程当中也以签订两岸和平协定作为他在两岸关系方面最为主要的政见，他提到，唯有“和平协定”，才能够反映两岸关系全面正常化的事实，才是两岸关系长期稳定发展的基础。他用的也是“和平协定”一词。

　　当时在民进党方面，与连战竞选的陈水扁在竞选指挥中心则在《跨世纪中国政策白皮书》中主张，必须积极的推动和中国进行全面性的对话和协商，双方可就签订和平协定的可行性进行长期的对话。我们就可以观察到在1999年民进党也提到应该要签“和平协定”。

　　2000年的1月30日，陈水扁则是自已发表了“亚太和平新世纪，两岸欢喜看未来”的文件，在这文件当中，他提出了七项主张，其中第四项他提到，在和平解决跟平等对待的前提下，两岸可就签订“和平条约”的事宜进行磋商。我们可以发现到在这里他所提到的是“和平条约”，而非在竞选中心所提到的“和平协定”，我很在意这个名词上的不同。

　　2005年4月29日，连战在前往大陆的行程当中与胡锦涛共同发表了“两岸和平发展共同意愿书”，在五项共识中的第二项就是，“促进终止敌对状态，达成和平协议”。2006年马英九继任国民党党主席后，将这五项愿景纳入国民党的政纲。

　　以上是我们以中长期以观的分析，以下我们谈到近期的问题缘起。

　　(二) 近期

　　2011年10月17日，在大家没有预警的情况下，马英九在主持他“黄金十年”国家愿景的记者会时提到，只要符合国家的需要、民意的支持、国会监督这三个原则，政府未来10年将审酌推动两岸签署和平协议并循序推动两岸互设办事处。由于隔天各大报均以头条报导，引起了社会大众相当大的关注。

　　当时民进党的发言人陈其迈随即在第一时间回应表示，和平协议是一种政治协商的范围，未来的黄金十年是要为两岸政治协商设定一个时间表吗？是要进入国统纲领的第三阶段协商统一了吗？人民并没有给予马总统如此大的权力可以实行政治协商推动两岸统一，你怎么可以突然宣布要推动？进一步提出疑问，两岸现在是什么关系，你用什么身份与对方签订署和平协议，难道台湾是要以内战团体的身份还是地方武装团体与对岸署和平协议？

　　10月19日，民进党蔡英文意识到“和平协议”这个议题的重要性，在民进党中央党部召开记者会提出声明，马总统身为国家领道人，拿国家的安全开玩笑、做赌注，贸然的抛出和平协议这个议题，将使台湾人民面临四个危险，第一牺牲台湾主权，第二改变台海现状，第三危及民主价值，第四破坏了战略的纵深。

　　这个指控相当严重，当时闹得沸沸扬扬，府方意识到其严重性，府方发言人开记者会回应，马总统在发表和平协议的谈话之时，已有说过必须是在三个前提下才会签订和平协议。马英九在隔天开记者会反驳蔡英文对他四个危险说的指控时表示，这四个危险根本不可能发生，用当初中共与西藏签订和平协定来比喻两岸签订和平协议是不伦不类的，是自我矮化。自己想推动签订和平协议的目的是在于巩固不统、不独、不武的现状，是要巩固两岸的永续和平。

　　蔡英文旋即在之后表示要邀请马英九召开“双英会”，意欲共同促成公投在未来一周内启动公投法的修法，把两岸政治协商纳入公投的法律机制里面。民进党的版本，要求政府如果未来要推动谈判，必须要事先公投，经过人民同意纔可以派代表出去谈判，而且协商出来的结论必须要交由公民复决。民进党认为现在的公投叫做“鸟笼公投法”。

　　10月24日，马英九就提出了洽签两岸和平协议的十大保证，即“一个架构、两个前提、三个原则、四个确保”。总之，马总统的意思是和平协议的签订不是必要的。

　　这就是和平协议这个议题的由来。

　　三、从What看两岸和平协议

　　从以上这样一个过程看来，包括协定、协议、条约至少有三个不同的概念，在法律上的意义是不是一样，是务必要厘清的。

　　台大国际法教授认为，所谓和平协议是属于政府与叛乱团体之间所缔结的声明，它的目的是要终止国家的合法政府与叛乱团体之间，或是几个不同政治团体间的武装冲突，假如要避免台海两岸是被定位成中国内战的延续，事实上两岸应该签订的是“和平条约”。这个论点就是民进党一个基本的主张，蔡英文的竞选文宣中也是持类似的看法，她认为，和平协议是属于一个国家的内部事务，没有国际法的约束力，因此如果贸然地与中国签署和平协议，形同宣告台湾与中国之间的问题纯属内部事务，那么国际组织或是第三国将没有办法介入，美国等国家就没办法继续提供台湾军售，特别是中华人民共和国是联合国承认之中国唯一合法政府，如果在“一中架构”下签署和平协议将使中华民国的主权地位完全丧失。

　　在蓝緑之间对于和平协议在概念上有什么不一样？

　　吕秀莲提倡“九六共识”，台湾在1996年总统直选后已经把整个国家的定位改变了，告别过去时代。

　　1958年的《告台湾同胞书》当中提到，一个中国的说法不是大陆单方面说的，是双方均承认一个中国的说法。是故在那时代国共的确是一个内战的状态，但是内战从1958年打到当时，对北京而言两岸最好还是停留在一个内战的状态，但问题在于从李登辉在1991年4月30日宣告终止动员戡乱，台湾方面已经承认北京是一个有效统治中国大陆合法的政权，一个政治实体。在这情况下，假如两边要结束这个敌对状态，台北当局认为己方已主动宣告终止动员戡乱，再来应该是要由对方随之宣布终止双方的敌对状态，这就是两岸在定位上一个很大的争议，所以才会有学者表示，有没有必要再签这个和平协议呢？

　　大家对于和平协议是什么已经有这么大的争议，但我们发现现在又有所谓广义的和平协议这样一个概念，也就是说和平协议有广义和狭义两个概念。

　　狭义的和平协议就如同我们一般所看到的条文，广义的和平协议又是什么？这就是马英九总统的概念。

　　马总统在2011年2月8日国民党中常会上提出，两岸的海基海协两会已签署了16项协议，这些协议都是广义的和平协议，目的都是为了累积两岸的和平。

　　2月27日，海基会董事长江丙坤进一步引申，马总统提出广义的和平协议，其实陆客自由行、陆资来台都属于和平协议。

　　到底和平协议是什么？这牵涉到一个最大的蓝图是说两岸和平协议，如果你不接受一个中国的原则，或者更弹性是说：大陆跟台湾同属一个中国这样一个原则的时候，你谈不下去了，絶对会反弹，老共决不接受；所以和平协议该是什么？以这内容来谈，我们到今天没有办法找出一个台湾共识出来，这就是难的地方，所以从What这个角度来看，和平协议就是空心菜，这就是台湾共识，虽然很多民意支持，两岸该有和平协议，但是当大家希望有和平协议，希望知道和平协议是什么的时候，没有人去进一步追问，需要一点的时间去揣摩，更多的时间去讨论，所以施明德讲：“和平协议学者谈谈很好，但真的要签都谈不到的，你不要自找麻烦”，施明德在11月出“常识”这本书的时候，提到这个概念。

　　四、从Why看两岸和平协议

　　那为什么要讲和平协议？Why？我举李登辉的说法，因为要维持台海的安定，两岸和平，符合亚太地区的利益，也符合两岸之间民众的需要，是应该要有和平协议的；连战就说：“签订两岸和平协议，不仅为全体中国人争取了在二十一世纪快速发展的机会，也为亚太地区创造和平与稳定”，各位注意到这两位国家重量级的政治人物都强调，和平协议不要局限于两岸，和平协议还有更大的功能，是整个亚太地区的稳定；也就是大家时常强调的，是一个整个区域安全的一个概念，胡锦涛说：“我们都有责任，两岸人民都有责任终结两岸人民敌对的历史，竭力避免骨肉同胞兵戎相见，要让子孙后代在和平的环境中携手创造美好的生活”；马总统说：“之所以要签署和平协议，第一要巩固不统、不独、不武的现状，第二把不武的现状制度化；如果不签署和平协议就没有制度化”，马总统现在喜欢强调制度化，第三要谋求两岸长期和平和稳定，第四我试问总统我不能不考虑下一代的幸福，要为台湾长久的和平作准备，所以蔡英文批评他：“你身为总统，你怎么可以拿台湾的前途做赌注呢？太冒险了”，马总统回应是：“正因为我是总统，所以我必须为下一代人去作考虑，我必须要建构台湾长久的和平。”看这场辨论，公说公有理、婆说婆有理，这就需要我们即时判断，所以在座的各位进入哪种领域是各位自行的判断，对我来说，我完全尊重。

　　美国智库有作过一些讨论，像葛莱因、美军太平洋总司法院经常坐阵，从他们角度都认为；“假如有和平协议，这是有助于改善两岸关系。”那美国主流意见我们可以参考，我为什么提醒这一点，两岸协议牵涉不只只有两岸人民，是牵涉整个区域的安全，那这个牵涉到美国的因素是很重要的，所以美国人的态度很重要，甚至有人怀疑选举的过程中虎头蛇尾的，是不是老美搞鬼，但至少在表面上，美国智库认为：“这是有助于改善两岸关系的，可乐见其成。”这是他们的观点，底下由时间点来看。

　　五、从When看两岸和平协议

　　When?到底马总统提出来时是配合十年政纲，是黄金十年来提到，可是未来这十年，我不能不去考量啊？但是并没有一定的时间表，前提是，到底什么时候来签？重要的是这些条件有没有成熟？这些前提有没有被满足？刚刚所讲的十项保证，十项保证里面一个架构（宪法的架构），然后两个前提，三个原则，四个圈投，特别是公投，公投假如没有过，当然就分不开了，所以什么时候是最适当的时候，第一公投要先过、第二两岸要有高度共识，要互信，没有互信，假如人民搞公投老共打过来怎么办？并不是十年内可完成，这是刚刚他所讲的，后来他做了一个修正，他说在十月二十八号他接受中天频道的专访，他提出来目前两岸签署的条件并不成熟，大陆是絶不会承诺，但事实上我很公平的讲，胡锦涛的对台政策跟江泽民的对台政策，这两者有很不一样的地方，他辞去军委主席的时候，在2004年9月，写了一封信给人民解放军，信中强调：“絶不能放弃使用武力，这是一个政治原则的问题。”但在2007年十七大，胡锦涛做政治报告，在最后包括“胡六点”，从未再提絶不放弃武力，但在大陆是不可能承诺马总统自己讲的，所以未来四年推动的可能性几乎没有，那什么时候可以签，王建仲在中国时报里面讲：“两岸之间目前已到非面对这个议题不可吗？有这个急迫性吗？有这个危险性吗？不签会如何？如果像马总统讲的，条件也不成熟，那能脱就脱，急什么急？为什么你在选举过程中把这个议题掏出来？你自信有余，但磨练不足。”

　　六、从Who看两岸和平协议

　　那么从下一个Who来看和平协议，因为马总统的政策一再强调：“以人民为主，对台湾有利”，那么既然以人民为主，他也说过：“台湾前途由两千三百万人决定”，但大家认为这是民进党的说法，有一点台湾共识的说法，既然台湾前途要由台湾两千三百万人决定，那么这个协议要尊重两千三百万人决定，从务实的角度看起，但广义来说谁来签啊？而海基会、海协会是一种事务性的协商、而不是政治性的协商，不可以有政治性的议题，是不是将来这么敏感的议题要谈的话，就具有代表性是不是？这是个大问题。

　　七、从Where看两岸和平协议

　　不管是谁来签，这个不是国共内战保留下的议题，必须让国共两党去谈谁接受，进一步讲，谁来监督？谁来做一个见证？这是个大问题，老共在两岸之间是非常矛盾的，北京一方面说两岸问题是内政问题，不希望有第三国干涉，但实际上准备的奥妙，从华盛顿管过来是最快的，那是否能让他们来监督吗？它们是不会同意的，两岸之间那么高的敏感问题来签，行吗？那谁来保证没有保证的东西，那不等于白签，第七个牵涉到比较技术性的问题，各位还记得第一次的辜汪会谈，是在新加坡举行的，如果两岸和平协议再签，或是到澳门、香港，到第三地吗（指澳门、香港），新加坡叫第三国。

　　八、从How看两岸和平协议

　　下一个是How？签了会如何？做一个评估的面项，一个是质化理论，大陆话是说定性的评估，或者是定量的评估，为两个不同的概念，从定性（质化）的评估来讲，所谓价值分析的问题，是基本核心的价值，和平是永世的价值，但和平协议是不是永世的价值，民进党的政治人物絶不接受这个概念，在自由时报痛批“和平不一定要有协议，有协议也未必带来和平”以西藏为例，这是一个价值，更严重的问题是要不要有协议，那谁来做决定呢？这是困扰马政府很久的一个问题，由一小撮人做决定，有没有征询各部会的意见？有没有征询各学者的意见？诚实作出决议，10月17日马总统掏出议题？为什么会形容是震撼弹？这个决策什么做的？就是价值分析。另外这些专家学者有没有征询意见？从质化评估的角度来看，你有没有用专家的询问和找一些专家来质疑？从量化（定量）的角度来看，你有没有做成本效益的分析？有没有做出回归分析？有没有告诉老百姓这个协议有多大好处？毛病在哪里？在成本效益评估下，是不是利多于弊？10月22、23日联合报系民调中心作了调查，发现41％赞成，29％反对、29％没有意见，没有过半；从10月26、27日中国时报、旺旺民调结果显示，有57％马总统提出这个议题，缺乏讨论空间，觉得不适当，适当是24％，民进党在2月25日进行检讨报告，提到当蔡英文完成台三线、台九线的造势活动，刚好遇上马英九提出和平协议的时候，蔡英文的民调出现黄金交叉，赢过马英九，为什么他们自己检讨，因为马英九提出两岸和平协议的概念后，民进党站在维护台湾主体性的角度上，立刻加以批评“你这个是自私的做法，陷台湾于不利”，强调台湾的主体性，获得民意的回馈，在这个时候北京很紧张，它知道马英九有可能会输掉，民进党的自我检讨是针对和平协议的一个评估，有很多不同的评价，不容易判断，这个评估对马的选情有没有帮助，做一个总结。

　　九、结语

　　在选举期间掏出这样的议题（和平协议），真正的意图在哪里？是不是有利于他的选情，从维基解密透露马英九在2009年9月20号跟司徒文见面表示，他说“光是跟中国经济打交道，台湾就意见分岐了，要讨论更敏感的政治议题、军事议题言之过早，当时当务之急是签ECFA”，可见马英九并不乐观，为什么隔两年又提出，是因为胡显荣的说法，认为蓝营不相信公投，却硬要操作公投，选举操作太明显，会造成反效果；中国评论新闻网有一位评论议员，写“马式和平协议正在变位”，他说“马英九提出和平协议到公投决定，马政策有如过山车”，所以这么复杂的问题，需要审慎评估。
 
　　周继祥(台湾大学国家发展研究所教授兼所长)