主题：前言    
         
　　由于“两岸和平协议”是两岸未来必须面对的问题，因此以此为探讨主题，有其意义存在。当然，两岸关系的层面相当广泛，聚焦“两岸和平协议”这个议题，政治性似乎相当强烈，但由于这个题目涉及两岸关系相当多的层面，所以透过不同学者，　　  不同观点，自不同角度思考两岸问题，可使莘莘学子获得两岸关系多面向的知识。             

　　一、与“两岸和平协议”有关的诸多面向   
          
　　“两岸和平协议”其实与两岸关系的历史因素有着非常密切的关联。我们都知道“分裂国家”这个名词也许大陆方面较不能接受，台湾内部站在緑营的角度的人士，也不太能接受此一概念。“分裂国家”代表原来是一个国家，但后来分裂了。德国过去没有统一前以及现今南北韩都是分裂国家，但两岸之间情况特殊。我们现在所谈的问题是签署和平协议的可能性如何，将来能不能签？能不能推动？这些问题都相当棘手。   
          
　　二、历史因素   
         
　　（一）“一个中国”问题     
      　　  
　　两岸之间有“一个中国”问题。从历史上看来，由于过去两德在还没统一之前，并没有听过有所谓“一个德国”的问题，也没听过现今的南北韩有“一个韩国”的问题，亦即双方均无坚持自己是代表德国或韩国唯一合法政府的问题，只有两岸才有所谓“一个中国”的问题。“一个中国”即双方争所谓的正统，坚持只有一个中国，且自己才是代表全中国的唯一合法政府。如今，大陆对此仍十分坚持，不过对于“一个中国”的诠释，已经有了不同的说法，新的看法要比过去来得有弹性。台湾在蒋中正时代坚持一个中国，到九○年代逐渐民主化，李登辉上任后到民进党执政，“一个中国”在台湾已逐渐褪色。“一个中国”议题关系到两岸之间为何要签署和平协议，因为政治上的现实是两岸各有一个政府，而且都有效统治自己所管辖的土地，所以在这个状况下如果坚持“一个中国”，会产生很大的困扰，这是两岸之间问题所在，是过去德国及今天韩国所不曾发生的情况。两岸之间的领土大小差异过大，假如说当初是以长江为界，南北分治，可能就会与两韩与两德一样出现两个中国，就不会出现一个中国这个争议。如今一大一小隔海而治，大陆方面自然反对两个中国，这就是我们说的历史因素，被一个中国的思维套住，使得两岸的问题很难解决。未来如果双方有所坚持或任何一方有所坚持，就会使得两岸在很多问题上纠缠不清，使得台湾内部每到选举，两岸就成为一个很重要的议题。                          
　　  
　　（二）九二共识    
         
　　九二共识是在1992年香港会谈，由海基会及海协会相互来往文件中所作出的共识。由于当时并无九二共识这个名称，所以民进党始终认为根本没有九二共识，但在实质上，是有这个共识的。这个共识从历史文件观之，就是双方均坚持一个中国原则。按照大陆的想法，当海基会及海协会成立后，双方要谈一些实质问题前，必须先把一个中国问题厘清。换言之，大陆坚持两岸所有的互动都必须在一个中国的基础下进行。所以要解决这个问题的办法，就是双方均接受一个中国。惟台湾方面虽坚持一个中国原则，但认为其内涵双方的解释有所不同，这是根据1992年8月，台湾的中华民国政府在香港会谈之前，国统会曾经对“一个中国”有一个解释文，意即一个中国对台湾而言，是指1912年成立的中华民国，主权及于中国大陆，但治权仅及于台澎金马。大陆方面的立场则是只要双方口头表述一个中国即可，至于内涵以后再谈。但之后由于1995、1996年台海飞弹危机、1999年“两国论”及2000年民进党执政后双方关系紧张，“一个中国”的内涵始终没有机会再谈。如未来有两岸和平协议，则所谓一个中国到底是什么势必需要面对。

　　九二共识是两岸1993年新加坡辜汪会谈得以进行的一个重要基础，因为如果没有九二年这个实质上的共识存在，就不会有九三年的辜汪会谈。  
                        
　　（三）统独问题       
      
　　过去两德以及现今南北韩都无统独问题，他们只有统一问题。但两岸由于历史因素，有所谓统独问题。今天我们谈及两岸和平协议要不要推动，有一个重大的台湾内部争议，即统独问题。台湾也许有相当多的人对于两岸和平协议抱持相当高的疑虑，认为不适合签署。现今假如是德国和韩国要签署和平协议，他们的目标应该就是统一，这是具有一致性的，签署协议的目的是要如何去完成统一。但台湾内部由于统独问题，显然目标不同于两韩及两德，有人会因为担心这个协议的目的是不是终极统一而表达反对之意。是故2012总统选举前，马英九总统因提出和平协议议题，声望受到了影响，随后赶紧提出是在有前提之下才去推动，方才消除误解，这正显示台湾统独问题的复杂性。
             
　　三、结束敌对状态      
     
　　签署和平协议的目标是想要结束两岸间的敌对状态，但到底两岸之间是什么关系？是国共内战的状况吗？大陆方面强调内战仍未结束，台湾方面很多人则认为国共内战状态时过境迁，早不存在，是故两岸之间签署和平协议来结束敌对状态，究竟是什么样的敌对状态，仍有很多讨论空间。 
                         
　　（一）国共内战的思维  
           
　　当年中国内战，中国共产党的观念是党国合一，国民党亦复如此，所以两岸纷争政党化的结果就变成国共内战，甚至是个人化的毛蒋之争。若用现在的眼光来看，国民党无法唯一代表台湾，故用两党内战来思考是有问题的。比较合理的思考是在中国土地上分裂为北京与台北两个政府，彼此呈现为两支武力与两股政治势力对峙的状态。                          

    （二）两个政府的思维 
            
　　延续上述思维，就是一个国家中有两个政治实体，在台北有一个政府，在北京有一个政府。假如我们把它假设成是两个政府，即一个国家分裂成两个地区且各自拥有一个政府，这个问题大概会单纯一点，就是将来这两个分裂出来的政府间的问题要如何解决，并进一步思考怎样结束此种状态。
                          
　　（三）根本不是内战，国民党是外来政权的思维 
            
　　讲到国共内战，支持民进党的人士不会赞成，认为国共内战早就结束了，台湾都已经民主化了，国民党早已不是唯一代表台湾的力量，甚至认为根本没有所谓的内战，是外来政权国民党占领了台湾，这是另一种思维。             
    我们可以从胡锦涛的谈话中得知，他认为两岸目前的状态是国共内战的一种延续，这在台湾有不同看法，因此签署两岸和平协议到底如何订定？是为国共间的历史问题寻求解决？还是为中国分裂成两个政府问题寻求解决？抑或根本就不认为是内战。             

　　就国共内战而言，似乎结束敌对状态就是利用协议，结束国共间的恩怨情仇。但如认为它是两个政府间的关系，就可以从国际法或国际经验的角度来看和平协议，即如何以缔结协议方式处理分裂国家中两个政府间的对峙问题。如果从台湾独立的角度来看，当然又是另一种国对国的思维了。  
           
　　四、军事互信机制       
      
　　最近报章报道台湾军事将领到大陆访问，引发不少争议。其实军事互信机制有很多面向，其中一个面向就是由两岸退休将领参与一些学术研讨及座谈会。两岸军事互信机制建构的方式有很多种。两岸退休军事将领之间的接触，事实上牵涉到蛮复杂的问题，包括美国担心军事机密是否因而走漏，这是美国高度关注的议题，其中也包括了是否继续军售台湾的问题，显然美中台三角关系影响着两岸军事互信机制的推动。因此，有关两岸互信机制，是否要放入两岸和平协议当中，是高度敏感性的议题。             

　　我一直认为，两岸和平协议是阶段性的，不是终极性的，并没有制式要求一定要将哪些观点放入和平协议当中。有一个协议只是希望尽可能地把能解决的问题先解决，以建立起两岸长期和平稳定的框架。  
           
　　五、国际空间与国际定位   
        
　　台湾一直希望能够参与国际社会，在两岸和平协议当中对于此点是否有一个更为根本的解决方式，是众所关注的。例如参与WHA，台湾目前能否满意？答案显然是否定的。由于国际组织很多，部分的大陆朋友可能觉得台湾希望再参与更多的国际组织是得寸进尺，要求太多。因此，我认为，国际空间在两岸和平协议当中应该是一个重要议题，而国际空间问题的解决，关键之一就是两岸政治定位。例如有关“一个中国”三段论，过去大陆的立场是坚持一个中国，中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府，台湾是中国的一部分；现今则更改为世界上只有一个中国，大陆跟台湾都同属这一个中国，中国的主权不容分割。大陆立场的弹性越来越大，但是弹性大还是有个底线，所以将来两岸政治该怎么定位需要先解决。大陆当局认为在国际舞台上若给予台湾更大的国际空间，假如民进党再度执政，台湾是否更有可能走向独立，这是中国大陆对台湾不信任感非常大的原因。所以，如果没有一个协议把两岸关系确定，台湾想要大幅度扩展国际空间，难度将会非常大。
             
　　台湾方面有些人士或许会认为，为何我们参与国际社会要受到大陆方面的干涉，但目前政治上的现实就是如此，一旦大陆方面不放手，台湾想参与国际社会的困难度就很高。当台湾向美方反映时，美方对此议题由于也有国家利益的考虑，因而有其为难之处。          
   
　　在经过民进党八年执政以及马英九总统四年执政后，大陆方面对于两岸一些敏感议题的思考与九○年代相比有很大的改变。举例而言，在九○年代只要一谈到中华民国，大陆方面是无法接受的；但自从民进党执政之后，大陆方面的说法已与之前不一样了。在认同孙中山先生历史地位的基础上，愿意更弹性的思考中华民国这个议题，这对于两岸政治定位的解决，是一种正面迹象。当然，我们并不因此否认或低估其难度。      
       
　　六、台湾内部因素  
           
　　（一）政党政治     
        
　　政党政治的运作使得两岸议题又与以前不同，威权时代政党领道人说了算数。如今每到选举的时候，两岸问题总是成为很重要议题，常常会有亲中卖台以及对台是否忠诚的声音，和平协议很自然地会与是否统一联想在一起，成为一个很敏感的议题，这对两岸签署和平协议造成非常大的困扰。我对于和平协议的看法是，为了两岸的持久和平，能不能建立一个阶段性的框架协定，成为两岸持久和平的基础。当然我们不否认大陆方面的终极目标是统一，但由于台湾方面的问题较为复杂，统一与否必须经过台湾人民的同意，意即必须经过公民投票这个机制。 
            
　　正因为台湾内部政党政治的运作，使得两岸和平协议增加了复杂性，现在民进党也开始检讨它的大陆政策，将来民进党的大陆政策是否开始往中间靠拢而与国民党的立场趋近，其未来的大陆政策能否维持更大的弹性，将攸关签署和平协议的难度能否下降。
                          
　　（二）族群议题  
           
　　族群问题在现今台湾社会已越来越淡，但不可否认它仍是台湾政治中一个困扰的问题。台湾人民或其先祖虽然絶大多数都来自于大陆，但仍有先　　  来后到的问题。比较近期到台湾的人是否会比较支持和平协议？这个问题其实也蛮复杂的，签署两岸和平协议在族群议题上变成一个你是中国人还是台湾人的问题。最近三、四年民调显示，认同自己是台湾人的比例不断上升，认同自己是台湾人也是中国人的比例似有下降的趋势，只认同自己是中国人的只剩极少数。由此可见下一代慢慢的会跟族群问题脱离，很自然地认为生长在哪就是哪里人，这也是目前两岸和平协议必须面对的问题。
                          
　　（三）台湾民意——公投  
           
　　民意这个因素在两岸推动和平协议过程中是很重要的关键，马英九总统曾经提到推动和平协议一定要经过公投，避免有人质疑签署和平协议就是走向终极统一。无论如何，民意在未来推动及签订和平协议上，将扮演着相当重要的角色。                          
    
　　（四）国会监督——法律效力  
           
　　立法院监督两岸和平协议的签订势必涉及法律层面。就法律面而言，和平协议是否应该具有一种类似条约的性质。以美国为例，任何条约都须经过参众两院的同意，虽然任何协议在谈判过程中并不需要国会的认可，但协议的生效仍须经过国会的同意。因此台湾在签订和平协议时也必须经过立法院的通过，立法院的态度或立法院的组成因而都会对和平协议产生影响。                          
    
　　（五）有无急迫性  
           
　　大陆对签署和平协议有无急迫感是相当重要的因素。在马英九总统第一任任期中，大陆对和平协议的签署似有其急迫性，但之后认知到这是急不来的，只要台湾不搞独立即可。由于2012年中华民国总统大选是国民党获胜，表示胡锦涛的对台政策没有失败，再加上习近平接班之初权力可能不十分稳固，北京政府势必萧规曹随，因此现有对台政策应会持续一段时间，而没有很强的急迫性做变更。   
                       
　　（六）弹性空间    
         
　　大陆对两岸政治议题的弹性比起过去似乎来得大，但有无大到台湾可以接受的地步，则仍是一个有待观察的问题，这也将关系到两岸和平协议推动的成败。 
            
　　七、美国外部因素 
            
　　谈到两岸关系，台湾学者之间有不同看法，一派认为两岸问题是纯粹两岸间的问题，就像大陆过去强调这是中国的内政问题。另一派则认为两岸问题与美中台三角关系密切相关。大陆方面近年来已有转变，改变了两岸问题是单纯内政问题的看法，承认美国是一个很重要的因素，且会对台湾造成相当程度的影响，这从2012年总统大选，包道格发言的影响力就可以看得出来。影响台湾选举有两个因素，一个是中国大陆，一个就是美国，两者均对台湾选举造成重大影响。事实上，东亚没有国家敢忽视美国，两岸关系亦复如此。  
           
　　八、两岸和平协议的技术性问题　 
            
　　推动两岸和平协议涉及三个层面，即国内共识、两岸共识及台美共识。要是没有国内共识，推动两岸和平协议的难度是相当高的。因此要推动和平协议，台湾内部需要有一定程度的共识，这也许需要在国内先建立一个沟通平台。当然，国民两党都有各自的疑虑，认为为何要与对方达成共识。然而，为求长治久安，最好能有一个机制存在，譬如在总统府内成立一个“国家发展委员会”，由各党各派的人来共同参与讨论未来的两岸问题，以便在台湾内部逐渐形成一些共识。
             
　　至于两岸共识之建构，则可以透过二轨、三轨之接触为之。所谓二轨就是两岸具有代表性之智库间的对话协商，三轨即两岸民间团体间的沟通交流。 
            
　　两岸未来如能仿效“两岸经济合作委员会”的建立，成立两岸和平发展委员会，由两岸共同组成，直接沟通，做为双方决策的参考，或许不失为另一种对话方式。 
            
　　在台美共识方面，则可透过双方一、二、三轨间的接触，使美方充分瞭解两岸重大议题的进展，以维持双方互信，降低美方对和平协议的疑虑。 
            
　　九、未来展望      
        
　　有关两岸和平协议的构思，将是一个耗费时间与精力的过程，但也是一个必须面对的议题。和平协议的准备工作涉及三个面向：           
  
　　第一、各国有无签署和平协议的范例可供参酌？ 
            
　　第二、怎样做才能为两岸缔造一个持久的和平环境？
             
　　第三、和平协议文本内容应当为何？  
           
　　两岸和平协议相关议题千丝万缕，这要看两岸领道人与精英能否有突破性的思维。我们期许两岸年轻一代的想法能对双方未来关系的发展有所助益。两岸问题必须用智慧与胸襟来解决，盼望明天会更好。
　　        
　　包宗和（台湾大学政治学系教授兼副校长）