近期，为瞭解我省新型农村合作医疗制度的实施情况及存在的主要问题，我先后到省卫生厅以及乐昌市、云浮市云城区、新兴县等地的新农合相关职能管理部门和多家乡镇卫生院进行了实地调研。现将调研情况作如下汇报：

　　一、当前我省实施新农合的基本现状

　　新农合是当前农村中受益面最广、实施效果最明显的民生工程。我省从2002年开始在全省农村分阶段逐步推行并实施了新型农村合作医疗制度，到2010年9月止，全省乡镇、行政村覆盖率均达到100%，参合人口达到3883.2万人（不包括已与城镇居民医保合并，新农合管理职能划归社保部门的珠海、佛山、东莞、中山、惠州、湛江市），参合率为99.2%，在9年时间里，取得了巨大的成就，基本实现了农村居民人人享有新农合保障的目标，从而成为最近几年里农村工作中成效最显着、农民最欢迎的制度。不仅如此，该项政策实施所产生的制度效益并不仅限于农民，也在很大程度上使基层政府威信得到提高，基层卫生院焕发新活力，可谓是“政府得民心、农民得实惠、医院得发展”的民生、民心工程。

　　（一）新农合资金筹集和使用状况良好，资金使用高效优质

　　新型农村合作医疗制度面对的是全省5000多万的农民兄弟姐妹，需要覆盖的人群多、问题复杂、政策性强，同时，需要筹措的资金量也大。为尽可能减轻农民负担，政府各级财政每年都加大了财政投入。统计数据显示，从2002年到2010年，全省新农合共筹集资金267.0亿元，其中，中央、省以及地方财政筹集191.1亿元，占71.6%；农民缴费（包括集体补助部分）72.3亿元，占27.1%；其他收入3.6亿元，占1.3%。农民只承担全部资金的四分之一稍强，有效地减轻了农民的负担。

　　新农合资金得到充分运用。在从2002年到2010年9月，全省新农合补偿金额达211.5亿元，其中，住院补偿1095.6万人次，金额195.7亿元，门诊补助5058.6万人次，补偿金额8.9亿元，其他补偿金6.9亿元。如果考虑到在2010年剩下的三个月支付的补偿金的话，则在从2002年到2010年的9年时间里，新农合的补偿金支付率为92%左右。这表明，新农合资金使用基本上得到高效运用，对于有效缓解广大农民看病难、看病贵等问题起到了重要的作用。

　　（二）参合农民家庭负担明显减轻，因病致贫返贫致残大幅下降

　　2002年开始实施的新农合，最初参合农民住院费用补偿比例为30%，补偿封顶线为500—1000元，而到了2010年，在乡镇卫生院、县级医院以及县外医院住院费用补偿比例已经分别提升到70%、60%和45%以上，住院补偿封顶线提升到6万元以上，幷且将原来只是大病统筹住院才补偿的政策，扩大和完善到门诊也有一定的补偿；同时，对五保户实行零起付线、住院补偿比例提高10个百分点政策；新生婴幼儿免缴费，随母享受当年新农合保障待遇等。上述政策设计科学、实效、针对性强，在很大程度上改变了过去农民小病扛、大病熬的局面，而且还具有极其显着的反贫困效应。有研究表明，在实施新农合政策后，我省的贫困发生率至少减少了30%以上，因病致残发生率至少减少40%以上。

　　（三）新农合提高了基层党委和政府的威信，挽救了大量乡镇基层卫生院

　　新农合推行的显着效果在农民中起到了最直接、最富宣传力的效应，提高和改善了基层党委和政府在群众中的威信，增强了广大农民对党和政府的信任。同时，由于新农合独有的安全、便利、高效、及时和惠民等特点和优越性，极大地激活和释放了农民的医疗需求，使定点医疗机构，特别是处于基层的乡镇卫生院的工作量快速增长。这不仅在很大程度上遏制了乡镇卫生院人才流失严重等问题，而且让不少卫生院有所积累，增添了新设备，改善了医护环境。可以说，新农合的优良制度效应不仅覆盖于农民，也广泛的散布于全社会，安定了民心，稳定了社会。

　　（四）新农合的即时结算和支付体系，明显优于其他医疗保障体制

　　新农合与城镇居民医疗保障制度相比而言，新农合能够实现农民在出院之时就及时进行自费部分和统筹补偿部分的分割结算，能有效避免和化解由于农民垫付统筹补偿部分费用而导致的医疗需求的强力压制。效果明显，反映出乎意料的优良。

　　二、当前新农合存在的主要问题

　　（一）在所谓“城乡统筹”的名义下，出现冲击现行新农合管理体制现象

　　自2002年以来，我省新农合的主管部门主要是当地卫生部门，运行高效稳定，可持续性强，每年资金略有结余，预计到2010年底我省农合资金结余约20余亿元。这种状况既能使资金有效利用，同时也能有效防范资金的穿底风险。但最近几年，在珠江三角洲大部分地区和部分东西两翼及粤北山区出现了将新农合管理职能移转社保部门，并将其与城镇居民医保合并的趋势。我们认为，这种在统筹城乡名义下的“改革”举措需要极其谨慎。毕竟城乡差距不是短期里能得到根本性改变的，将两者合并实际上是“弱弱联合”，最终结果可能是“双输”。城乡医保的合并应该是城乡差距消失的结果，而不是相反，不应成为城乡统筹的藉口。

　　我们不赞成城乡医保合并的实证调研依据还在于，目前城镇居民医保个人缴费较高，保障水平相对较低，城镇居民参保意愿不强。在新农合刚刚在农村站稳脚跟，赢得广大农民信赖情况下，仓促将两者合并，将新农合纳入所谓社保部门管理，总体上是弊大于利。最终结果可能是，不仅未能将城镇居民医保的窘迫处境改善出来，相反还极大可能将新农合拖下水去。我们在乐昌市人民医院的调研中发现，城镇居民医保的报销比例低于新农合报销比例，在2008年至今的时段里，前者比后者要低高达15个百分点左右的平均水平；幷且我们还发现，无论是人均医疗费用还是人均报销费用的絶对数，新农合都比城镇居民的要高。这充分说明，新农合显着刺激起了广大农民的医疗消费需求。强行将两者合并，最后可能是得不偿失。（见下表）

　　（表格：乐昌市人民医院城镇居民医保与新农合医疗费用及报销情况对比表）

　　（二）新农合效果明显，但缴费水平继续提高所导致基层的财政投入压力越来越大

　　2009年我省的市县级财政对新农合的基本补助标准是每人25元，这对于较为富裕的珠江三角洲来说不算什么，但对其他较为贫困的地区来说压力较大。个别地方政府甚至要靠借款来完成配套补助资金。根据规定，2010年我省各个市县财政的补助标准需要达到每人36元，较为贫困的地方政府反映困难较大。据揭阳市反映，根据2010年的标准，新农合配套资金将占全市财政收入的6.5%，市县财政负担较大。

　　（三）许多地方的新农合经办机构人员编制未落实，工作经费捉襟见肘

　　目前大多数县新农合经办机构编制标准是，每10-15万人配备6个编制，每增加10万人增加一个编制，新增编制封顶12个。这与实际工作需要相差较远，带来的局面往往是，每个乡镇只有一名编制经办人员，要面对至少3、4万人的服务对象，工作量过大。虽然省编办曾经针对新农合编制下发了有关文件加强经办机构建设，但目前除韶关、梅州、河源的部分县市落实了编制外，其他地区均未落实，导致管理队伍不稳定，管理人员严重短缺。

　　同时，新农合的工作经费也严重不足。根据规定，每一名新农合参保人员，财政拨付一元工作经费，但这远远不够应付目前实际工作开展的需要。新农合强调资金的即时结算和支付，以减少农民因垫付款项负担而有病不去就医的窘境，以及从加强信息化管理确保资金运行安全需要出发，因此，需要购置电脑以及相关网络使用等办公设施。而这些开支对于一些贫困地区来说，是一笔不小的费用，一些基层难以负担。

　　三、对策及建议

　　（一）稳定现行新农合的管理体制，在进一步稳定、完善和提高的基础上谋求新农合的创新发展

　　虽然广东是一个较发达和较富裕的省份，但贫富差距和城乡差距依然很大。在城乡差距没有得到根本性扭转之前，全省大多数地区（除了城市化程度极高的部分珠三角地区）宜保持现行卫生部门作为新农合主管部门的管理体制，特别是在一些欠发达地区，还必须进一步加强卫生部门的此项职能。这不仅有利于刚刚建立且广受农民欢迎的该项制度的稳定，而且也有利于监管的及时性，保障资金运转的高效、安全。

　　（二）区别对待欠发达和富裕地区的财政投入比例

　　目前中央以及省、市、县对新农合都有不同比例的财政投入，但由于各个地方财力不同，在一些欠发达地区的市县，特别是县级财政投入方面，已经感到力不从心。建议争取更多的中央投入，同时加大省级财政对欠发达地区的投入，根据欠发达地区财力大小以及参保农民数量多少的实际情况，分三个档次进行投入。

　　（三）进一步完善和落实新农合经办机构人员和工作经费

　　新农合能否得到进一步的完善和提高有赖于稳定且高素质的工作人员队伍。建议各级政府提高经办人员数量，对于一些关键岗位和重要部门的人员给予编制上的优先倾斜。建议每三万参保人员配备二至三名工作人员，其中至少一名编制工作人员。同时，建议将工作经费从每一名参保人员拨付一元工作经费，提高到每一名参保人员拨付三元工作经费的标准。

　　（四）加强和完善资金监管体制

　　虽然目前新农合由于封闭运行而出现资金漏洞的情况较少，但监管工作仍然重大，我们仍需防范于未然。建议省人大或省政府对新农合相关监管问题做专题调研，从省级层面制定相应的地方法规和政策，从立法上给予监管的制度性完善。

　　（五）加强信息化平台建设，进一步完善和提高监管、支付和结算体系的安全性和及时性

　　建议各级地方政府加大新农合的财政投入，加强各级信息平台软件、硬件建设，全面在各级新农合管理部门、经办机构、定点医疗机构建立电脑网络联接，把网上在线审核结算、实时监控和信息汇总整合为一体，切实提高结算安全性和方便广大农民。

　　2010年12月28日

　　（刘家琛：广东省人民政府参事）