根据中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康同志关于要把“深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”作为全国政法机关今年三项重点工作的指示，以及广东省委常委、政法委书记、公安厅长梁伟发同志对落实三项重点工作提出的要求，最近笔者会同省司法厅、省法学会等有关部门的领导和同志到广州、惠州、中山、韶关、清远、湛江、肇庆等市调研。调研情况表明，当前社会矛盾凸现，社会纠纷增多的现象仍相当严峻。为此，笔者认为，要深入化解社会矛盾，推进“法治社会，平安广东”建设，有必要进一步加强基层人民调解工作，健全人民调解保障机制。

　　一、正确认识当前面临的社会矛盾

　　世界现代化的历史表明，在从传统社会向现代社会转型的历史时期，各国都毫无例外曾经经历过社会矛盾的多发期和凸显期，以经济基础发展阶段划分，大致都发生在人均GDP2000美元——3000美元这一阶段。由于我国曾经经历瞭高度集中统一的计划经济体制，在向社会主义市场经济体制转型的过程中，社会矛盾既呈现出一般历史阶段性特征，又呈现出不同于西方现代化过程的特殊性。

　　（一）一个“群体”和三个“交织”

　　——群体性。西方国家工业化进程中，早从1851年开始频繁爆发大规模的群众性示威和罢工。我省自本世纪初开始，旨在表达不同利益的群体性事件呈现增长的趋势。据省公安厅统计，自2004年至2009年，我省共发生因各类矛盾冲突引发的群体事件13800多起，参加群众100多万人。一些群体事件还带有诱发性、辐射性。一部分因利益引发的群体事件会引起其他利益相同的群体迅速响应。还有一些群体事件参与者与事件本身无关，随意参与只是一种表达，一种情绪发泄。

　　——境内因素与境外因素交织。国际“冷战”结束以后，西方国家输出其意识形态和政治制度的冲动从未停止。由于我省特殊的地理环境，某些群体事件和内部矛盾，更容易被境外敌对势力和反动传媒炒作，把本属人民群众正当的利益诉求或单纯的经济问题政治化，国内问题国际化。这种趋势随着经济全球化日益深入而愈发明显。

　　——传统安全因素与新型安全因素交织。在从高度集中统一的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程中，我国社会结构和价值观念变得多元化。对那些危及政权稳固的暴乱、骚乱、“三独”势力、极端宗教势力的渗透破坏等传统安全威胁，我们仍须保持高度警惕。同时，对突发事件、群体事件、冰灾、冻灾、重特大安全生产事故等非传统安全因素处理不当，也会诱发新的矛盾和冲突，危及社会和谐和稳定。当前数量更多的不是前者，而是后者。而且大量发生在乡村、街道等基层社区。

　　——虚拟群体事件与现实群体事件相互交织。互联网一定程度上改变了人们的生活方式。但也有一些互联网站和手机短信被利用为造謡惑众、煽动串联、制造事端的平台，成为社会矛盾升级的催化剂和倍增器。我省前几年发生的广州大石镇农民因征地补偿不到位与镇政府冲突，韶关市去年6·26发生的新疆哈什籍民工与本地民工冲突的治安事件，以及乌市7.5事件等等，都有互联网短信在其中起了很坏的催化作用，从而导致事件放大升级。特别值得注意的是当前网上出现众多虚拟群体（BBS群体），他们与许多现实民间团体一样，在疏通人民群众利益表达渠道，推进政治透明度等方面发挥了积极作用。同时，也不排除在个别网民带动下，把劳资矛盾、征地拆迁、高房价等应予解决或正在解决的矛盾及群众不满情绪放大，党委政府“被焦点”，增加了社会矛盾化解的艰巨性和复杂性。

　　（二）絶大多数属于人民内部矛盾

　　早在上世纪50年代我国对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造基本完成以后，毛泽东同志就曾精辟论述了正确处理人民内部矛盾问题。此后，由于受前苏联政治形势变化的影响，我国国内“阶级斗争”和“无产阶级专政下继续革命”的左倾思潮日益膨胀。党的八届十一中全会以后，关于国内社会矛盾的认识逐渐“拨乱反正”，党的十七大正确地指出了私营企业主也是社会主义建设者，与工人、农民和知识分子共同构成了中国共产党执政为民的社会基础，中国共产党代表着最广大人民群众的根本利益。实践表明，当前我国凸显的各种社会矛盾、社会冲突，不再是阶级或阶层间的敌对矛盾。在我省，社会矛盾大量表现为：企业及其他用工单位同劳动者的矛盾；流动人口与常住人口的矛盾；失地、失房、失业人员与国家、集体的矛盾；发展商与业主、物业公司与业主的矛盾；新社会阶层与中下层社会成员矛盾；干群矛盾等。无论是公民与公民、雇员与雇主、公民与其他社会组织之间，都没有根本对立的利害冲突，絶大部分属于人民内部矛盾。据省信访局调研统计，当前80%以上的上访诉求是合理的，80%以上是可以通过由当地职能部门按处理人民内部矛盾的方式调解解决的，其余的也都可以依法依规依策解决。然而，令人担忧的是，近年来一些地方把本来是公民与法人的矛盾，比如拆迁中发展商与公民的矛盾，推给政府，引发过激行动或群体事件，人为制造了人民群众与执政党和人民政府间的对立，激化了矛盾，甚至改变了矛盾的性质。

　　二、当前我省大部分社会矛盾可用人民调解的方式化解

　　人民调解制度是解决人民内部矛盾的重要手段，也是中国共产党在瑞金红色苏维埃时期和延安抗日民主政权时期司法实践的宝贵经验和优良传统。中华人民共和国成立以后，人民调解被正式写入宪法，并借鉴吸取了国外司法调解的精华，成为我国司法制度和司法实践的有机组成部分。调查证明：当前大多数人民内部的矛盾纠纷可以根据人民调解“自愿”“合意”的原则，由当事人双方自由处分，或者在群众组织、社会民间组织沟通疏导下，“劝说双方消除纠纷”，解决争端。因此，必须加强基层政法部门排查调处、预知预警的职能，务使“小事不出村、大事不出镇、化解在基层”。

　　（一）人民调解制度在化解人民内部矛盾中能够发挥更大作用

　　各地实践表明，人民调解机制具有调解民间纠纷、最大限度化解矛盾纠纷的功能；具有防止矛盾激化、减少“民转刑”案件发生的功能；还具有法制教育、提高公民法律素质的功能，是预防矛盾激化和犯罪的“第一道防线”。2007年至2009年，我省各级人民调解组织排查调解矛盾纠纷72万多件，防止“民转刑”案件7000多宗，为维护社会和谐稳定发挥了积极作用。今年3月8日，全国“两会”期间，中央综治办主任陈冀平在回答记者提问时指出：“作为东方经验，最好还是用人民调解的办法把矛盾化解掉”。他强调：“基层党委政府要从观念上重视人民调解工作，党委政府要有一定的投入”。这表明，中央以不同寻常的态度更加重视人民调解工作。

　　（二）我省人民调解制度具有较好的基础

　　改革开放以来，面对社会矛盾的新特点，我省人民调解工作不断拓展工作范围。调解对象从“阶级斗争”传统思维下仅限于婚姻、家庭、邻里纠纷，拓展到公民与公民、公民与法人、公民与其他社会组织的各种民事纠纷；涉及征地拆迁、环境污染、劳资工伤、物业管理、违规集资、下岗分流、催讨欠薪、涉法上访等。近十年来，各级政法部门为加强人民调解，化解社会矛盾做了大量工作。省综治委、省司法厅于2005年8月在惠州市召开现场会，贯彻省委领导同志关于“在基层现有编制和人员中调剂”的批示，逐步建立起一支乡镇专职调解队伍。省财政厅、司法厅于2007年转发了《财政部、司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，解决了相当部分地区调解办案培训经费，其中广州、中山、惠州、珠海等市还采取政府购买服务的方式，建设镇街专职调解队伍，落实调解办案或奬励经费。全省上下基本形成了“党政领导、综治牵头、司法主办、部门参与、联合调处”的格局。省委、省政府还于2009年发出了《关于进一步加强镇街综治信访维稳中心建设的意见》（粤办发〔2009〕17号），要求整合“七所”“八站”力量，构建“以综治办牵头，以综治中心为平台，以司法所为基础，以人民调解、行政调解、司法调解为手段，多职能部门依法履职，密切配合，协调联动，形成大综治格局”，我省人民调解工作得到进一步加强。

　　但是，由于前一段机构改革和乡镇调整已经完成，在“现有编制和人员中调剂”充实街镇专职调解队伍在一些地方碰到困难；粤东西两翼和粤北山区经济发展滞后，聘任街道专职调解员和落实经费保障存在较大缺口。韶关、清远两市243个镇、街、农林场，仅调剂充实专职调解员26名，占10.7%；就连划入珠三角范围的惠州市惠东、龙门县26个乡镇已聘任了专职调解员的仅2个，占7.6%，欠发达山区县调解办案经费缺口更大。为贯彻落实中央和省委、省政府“促进社会矛盾化解”的战略决策，仍需进一步健全完善人民调解保障机制。

　　（三）人民调解的公益性受到广大人民群众的接受和欢迎

　　人民调解不收费，消除了不少群众依然存在的“衙门八字开，有理无钱莫进来”的心理障碍，为很多因费用承受能力有限而不能进入诉讼或上访的群众提供了便捷的途径。它广泛的群众性，充分的民主性，以及行政成本低廉等优点，使其具备了贴近群众的可持续性，也为保持和谐人际关系提供了感情基础，使人民调解制度得以长期保持生机和活力。

　　三、进一步健全人民调解保障机制的建议

　　健全人民调解保障机制要求各级政府高度重视，各部门配合支持。鉴于我省贫富悬殊，差距系数达0.76，高于全国平均水平（0.66），我们应该从实际出发，健全人民调解保障机制要突出扶贫重点。目前，珠三角已将聘请镇街专职调解员和解决调解办案经费列入财政预算。省里需要重点扶持欠发达地区，从政策上、财力上给予他们更大的支持。

　　（一）以综治信访维稳中心为依托，扶持欠发达县和山区县聘任镇街专职调解员并予经费保障

　　据省农业厅统计，我省有扶贫县16个，连同山区县共50个，共有镇街710个。按每个镇街聘任一名专职调解员年薪2.5万元计，一年共需1775万元，建议由省财政转移支付，其福利待遇和生活补贴由乡镇街道负责。专职调研员实行公开招聘，培训后下到街镇综治信访维稳中心，专司人民调解工作。应聘者可以是基层有群众工作经验的人员，可以是大专院校当村官的毕业生，还可以借鉴发达国家和地区的做法，聘请退休政法工作者、教授、医生、会计、“五老”等，当兼职调解员，专兼结合。至于村、居委调解会主任，目前基本由村居委成员兼任，领取一定补贴，今后需要随着经济发展提高补贴标准。

　　（二）分级负责，解决欠发达县调解办案经费

　　近三年来，我省50个扶贫县和山区县平均每年办理调解案件10.1万宗。据对粤北仁化、粤西徐闻、粤东惠东三县调研测算，排查调处化解一宗民事纠纷案件平均需要100元。一年共需1010万元。建议省财政转移支付一半，即505万元。另一半由县镇分级承担。对发达地区保障到位，调解工作成绩突出的县（区），建议省里给予表彰奬励。

　　以上两项每年共需省财政转移支付2280万元，省里拿这笔钱出来，值！专家论证后认为，这是一项成本最低的公共安全性开支，投入少，效益好。对缓解张力，缩小贫富差距，推进区域协调发展，具有重大实现意义。得民心、顺民意。

　　（三）制定我省人民调解行政规章，促进我省人民调解工作法制化、规范化

　　现行的《人民调解委员会组织条例》是1989年制定的，已不适应变化了的新情况，中央已将《人民调解法》列入立法项目，但离颁发实施尚需时日。而我省的《人民调解条例》立法计划，去年12月被省人大常委会终止。据瞭解，目前全国已有四川、安徽、陕西、青海、贵阳、杭州等地及我省珠海市出台了《人民调解条例》。为了肯定我省多年来人民调解工作经验，规范调解制度，引导调解工作走向法制化轨道，建议省政府先出台人民调解行政规章，以应社会矛盾化解之急需。理由：一是我省人民调解工作具有丰富的实践经验。近几年来，随着社会矛盾的不断加剧龢利益格局的不断调整，我省人民调解案件呈逐年上升趋势，2009年达到25万宗，创历史最高纪録，调解成功率达到90%。二是内地已有多个省（市）相继颁布了人民调解地方性法规，这可以为我省制定人民调解行政规章提供借鉴。三是我省2006年就启动了人民调解立法草案的起草、修订和论证工作，并于2007年9月25日，在省政府常务会议上原则通过。

　　为此，建议省政府尽快出台我省人民调解行政规章，以更好地提升我省人民调解工作的法律地位，更科学地规范我省人民调解的法律制度，进一步推进我省人民调解工作的法治化进程，更好地发挥人民调解在化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐“第一道防线”中的独特作用。

　　2010年4月19日

　　（曾添贵：广东省人民政府参事、广东省法学会副会长）