广东自2003年推行建设金融强省战略以来，金融得到快速发展。目前，存、贷款总量均居全国之首。但省内城乡金融差距却呈扩大态势，其落差远超出经济，“二元金融”矛盾突出，直接制约着县域经济和经济发展方式转变。着力发展县域金融，省和各地方政府应积极发挥主导作用。

　　一、广东城乡金融发展差距拉大

　　（一）全省金融总量和结构分布失衡

　　广东金融总量虽大，但分布失衡，城乡差距大。2009年末，全省中外资金融机构本外币存款和贷款余额分别为69691.46亿元和44510.22亿元（人民币，下同），而县域存、贷款余额为6300.74亿元和2333.06亿元，占比为9.041%和5.24%，比县域经济占全省比重差10个百分点以上。在结构方面，县域金融几乎没有信托、委托及有价证劵等新品种，业务单一。在广州几百家上市公司中，直接涉及农业龙头企业的仅4家，累计直接融资8.17亿元。

　　（二）金融机构网点和金融服务短缺

　　截至2009年末，广东县域金融机构网点4675个，比上年末减少142个，占全省比重35.1%；每万人拥有网点数0.89个，低于全省1.57个的水平；金融从业人员47801人，比上年末减少105人，占全省比重24.3%，每万人拥有金融从业人员8.76人，低于全省23.07人的水平；据省金融办掌握的数据，全省大约有23个乡（镇）处于金融网点空白状况，而个别地方乡（镇）网点实行“择日开业”，实际处于半真空状况。ATM、POS机数量与人口比例的需求也不相匹配。

　　（三）县域经济资金“短缺”和“溢出”现象幷存

　　广东农村经济发展滞后的重要原因之一是资金不足，投入乏力。但调研中我们又发现，县域金融存贷比大大低于全省水平，资金反而逆向流到了城市。2009年末，全省金融机构余额存贷款比为64.4%，而县域仅37.02%，低于全省27.40个百分点。全省农业贷款余额占各项贷款余额的1.3%，县域人均贷款余额4510元，明显低于全省人均33087元水平，这与国家倡导的“工业反哺农业”、“城市支持农村”的理念完全相悖。

　　（四）农信社产权制度改革和新运行机制形成仍然滞后

　　广东自己与自己比，农信社改革有突破。2009年成立了3家农村商业银行，加上原有的深圳农商行，目前拥有4家颇具规模的农商行，占全省农信社、农商行总数的4%，还有几家正在筹建中。但其改革进度和新运行机制形成仍然落后于全国许多省市，直接制约农村金融的发展。下表是2009年末全国农信社组建农村银行的状况，供参考。

　　（表格1）

　　（五）高利贷等非法金融活动比较严重

　　由于广东乡（镇）金融机构和金融服务缺失，广东农村居民存款难，贷款更难，加上广东毗邻港澳地区，一些非法民间金融趁虚而入，究竟有多少资金在民间游荡，很难有一个确切统计。通过媒体报导可见一斑，深圳市公安局2010年5月中旬摧毁26家地下钱庄，涉嫌127亿元非法资金，粤东情况也比较严重。据中国人民银行估计，每年非正规金融总量约占全国GDP的7%，珠三角和沿海乡（镇）是地下钱庄最活跃的地区之一。如果说温州的游资主要炒房、炒股的话，广东游资则主要炒汇和涉赌。

　　二、广东“二元金融”形成的原因及影响

　　（一）“二元经济”和“二元金融”是发展中国家工业化、城市化进程中不可逾越的阶段性特征

　　当今世界，发展中国家以一种快速增长的方式实现工业化和城市化，中国改革开放以来，经济持续两位数跃升，珠三角这样的沿海地区已成了“世界工厂”、“制造业基地”，财富快速增长。大量农村劳动力向城市转移的同时，原来一家一户的小农经济更难维持，农村经济发展相对减速，城乡“二元经济”结构差距拉大。珠三角九市GDP总量占了全省的80%，而金融与经济相比，具有更大的流动性和聚集性，差距效应放大。珠三角的金融总量占到全省的90%以上，这种不平衡性在全国都很典型。

　　（二）上世纪90年代中期以来，全国金融格局的调整，扩大了“二元金融”差距

　　上世纪80年代到90年代前期，我国金融业的自由度得到空前释放，“工行下乡”、“农行进城”、“建行下海”、“中行回国”，金融机构网点遍地开花、无序竞争。90年代中期，国内金融风险凸显，国有商业银行展开了“农村大撤退”战略，许多商业银行连县级分支机构都撤并了，乡（镇）地区就剩下势单力薄的农信社和邮政储蓄来坚守。无力承担起支持“三农”的重任，反而陷入“一农支三农”、“弱势群体”救助“弱势群体”的怪圈，“二元金融”差距更加拉大。

　　（三）农村金融风险大，风险分担和退出机制缺乏

　　农村金融直接面对农业易受自然灾害影响的风险；农村征信体系落后、信用环境不佳、逃废债的风险；贷款分散、规模小、缺乏扺押物、经营成本高、非法金融冲击等风险。2009年末，广东县域农信社四级口径不良贷款率为13.66%。2009年9月末，全省涉农不良贷款率为11.5%，其中农林牧渔业高达20.6%，而广东的农业保险无论是规模还是结构都远远不能适应客观需求。2008年全省农业保费收入仅占全国的1.5%，与GDP及金融总量占全国比重形成明显的反差。2009年1-9月广东农业保费收入为0.75亿元，仅能为农业生产提供30亿元风险保障。农村金融创新滞后也制约着风险的分散和转移。

　　（四）面向“三农”的小型金融机构政策支持乏力

　　面对农村经济和金融的困境，近年来，国家对村镇银行，小额贷款公司、担保公司、资金互助合作组织等小型金融机构准入政策有所放宽，审批权限也有所下移，但总的来说，具体政策还不够落实，运作中碰到的现实问题也未能及时解决，这些机构生存发展仍十分艰辛，风险也在隐形积累。比如，村镇银行准入门槛仍然较高，现行规定是至少有1家境内银行业金融机构作为发起人，且持股比例不低于20%，使发起人银行不得不在收益风险间谨慎权衡。又如，小额贷款公司在性质上不被认定为金融机构，从而不能享受相关的优惠融资及税收待遇，只能依靠自有资金和较高利率吸收社会存款，而对“三农”的贷款，经营成本高，盈利空间小，风险责任大。此外，到目前为止，广东还没有普遍设立起像日本、南韩、台湾的农业协同组合（农协）那样有效引导农村生产、生活、金融的组织形式和运行机制。

　　三、缩小城乡“二元金融”差距的对策建议

　　（一）加快县域经济发展，为县域金融打好坚实基础

　　从辩证角度看，经济是金融的基础，金融又对经济起着积极的反作用，发展和壮大县域金融根基在经济。县域经济除发展生态环保农业、旅游业外，还应注重现代化、集约化经营，创规模经济效益；营造工业、特别是制造业发展的优质环境，有效承接珠三角产业转移；省政府有关部门会同专家尽快制定生态资源价格和补偿机制，惠及县域经济。以县域经济为主体的粤东、粤西、粤北的GDP在目前占全省20%的基础上，争取在“十二五”期间上升到25-30%，初步建成社会主义新农村。

　　（二）建立健全“多层次、广覆盖、可持续”的农村金融体系

　　近年来，中央涉及农村经济发展的文件都离不开农村金融发展，并确立了以农信社为主体，农业发展银行、农业银行、邮政储蓄银行等为依托，其他商业银行、村镇银行、小额贷款公司、保险公司等金融机构为补充的“互助性、政策性、商业性”三位一体的农村金融体系，农发行是政策性银行，金融决策权在中央，但各市县可根据农村经济的实际变化，提出改革意见，争取更多的政策性金融支持广东县域经济发展。农业银行、邮政储蓄等商业银行其决策权也不在省里，但县域应努力营造良好的金融生态和经营环境，使更多的商业性金融机构乐意到广东开设网点和提供服务。

　　农信社及小额贷款公司等小型金融机构的设置和发展主导权则在省里，建议省市金融办联合省市人民银行对广东县域金融现状作深入细致的调查，并在此基础上有的放矢作规划，稳步推进广东县域金融体系建设。农信社产权制度改革，不是说产权层次越高越好。从农信社的特点和服务对象出发，“保持以县（市）为单位法人地位的长期稳定”是基本策略。农合行应是农信社改革的主要选择模式，省里应制定相关政策切实支持地方小型金融机构发展，除放宽准入外，在财政、税收方面应给予优惠，同时明确要求县域资金应主要在本地发展经济，存贷比3年内达到50%，5年内达到60%，鼓励引入外来资金和资源。在2010年内实现全省所有乡（镇）金融机构和服务的全面覆盖，不留空白。争取在“十二五”期间广东县域金融在全省金融的占比达到20%以上。

　　（三）借鉴日本、南韩、台湾经验，积极引导和帮助农民在自愿基础上建立起互助合作性质的农业协同组织（农协），为农民提供生产、生活和金融服务

　　各国经验证明，一家一户的小农经济不适应现代市场经济发展的需要。在日本、台湾等地，以农民自愿、成员互助、共同富裕为原则建立的农业协同组织（农协）不仅为成员提供代销、代购、保险、医疗卫生、旅游票务等生产、生活指导与服务，还提供存款、贷款、支付结算、投资理财等多元化金融服务，使农村经济有序发展，农民收入稳步提高，甚至超过城市居民收入。农协看似简单，其实它的组织建立、正常运作是需要一定的人文社会环境的。第一，讲信用、重信息、有信心的社会氛围；第二，有文化、懂业务、善管理的人才队伍；第三，政府政策的支持和引导、社会和市场的认可。目前广东农村还不具备建立全方位运作农协的条件，可选择一些基础比较好的村镇建立单一业务为主的协同组织，比如资金借贷、生产指导、市场营销等，摸索经验，逐渐推广。

　　（四）拓展县域金融业务和金融市场，形成农村金融的良性循环

　　县域金融机构、金融业务、金融市场的短缺是制约农村金融发展的主要原因之一，为此应在这些方面多下功夫。第一，改进和完善农村金融服务，除增设网点外，对于“电话银行、网上银行”等业务有序开展。第二，建立适合农村经济金融现状的资信评级体系、信用担保体系。第三，积极探索农村贷款扺押和质押品的创新。第四，有计划、有步骤地开拓农村资本市场。一方面引导农民认识和有选择地参与有价证劵投资，扩宽增收和财富积累渠道，另一方面认真研究和制定农村土地制度和农村住房制度改革方案，使农村土地资源和房产资源有条件的进入市场流通，实现资源的优化配置和有效利用，同时又增加国家税收。比如，“城中村”改造过程中，许多农民获得多套住房的补偿，势必遇到出租或出售问题，政府相关部门应提前制定政策，规范这部分住房进入房地产市场。第五，建立健全农业保险制度。农业是一个高风险行业，仅靠互助合作保险和商业保险是很难促进农业经济稳定发展的，目前许多国家都建立起了以政府为主导或主体的农业保险机构，以政府出资或补贴方式提供农业保险和再保险。广东应探索建立以农林部门为依托的农业保险和再保险机构，专门承担农业风险的认定、理赔标准、保费发放等农业保险业务。

　　2010年7月16日

　　（何问陶：广东省人民政府参事、暨南大学教授）