一、广州市的街道办事处作为“第三级管理”，行使了大量的政府职能，成为实质上的一级政府。导致“街道办”的角色混乱，责、权、利不统一，“以政代社”现象严重。街道办事处自身派出机构的性质与职能强化之间的矛盾，造成街道办事处存在着角色的“越位”和“缺位”。更重要的是，相关法律对“街道办”本身该做什么、不该做什么缺乏明确的规定，因此“街道办”往往难以依法行政，结果不得不大量地越权管理。同时，在“街道办”执行强化的行政职能管理过程中，政府未能贯彻“权随责走，费随事转”的原则，造成街道为承担“越位”职能在财政上“过度投入”，据瞭解大部分街道的经费主要来自区内招商引资、协税护税等相关奬励返还，如此街道办事处仍必须专职承担招商引资、协税护税等经济职能，以致未能彻底将经济管理职能剥离，造成忽视了公共服务和社会管理的主要职责。

　　二、政府职能的转变不是政府管理重心的下移。在1999年以前，城管中队是由街道直接管理，1999年的机构改革中，城管中队被区收编，人员和经费都收归到区城管大队，队伍不断扩大，从原来的每街3-4人，发展到10多人。随着形势的变化，城市管理的难度也越来越大。今年，市政府又再次做出改革，把城管中队下放到街道，而这次改革又并不彻底，各街城管中队的队员和辅助队员的编制与人员録用、任命、工资调升等；由区城管局负责，各街城管中队业务上接受区城管局的领导，城管中队只可以单独行使原来部分的简易执法权，执法权依然在区城管局。这样的改革一下来，街道负担更重：一是责任重了，原来城管的主体是区城管局，街道负责告知，现在则是街道是主体，区城管局是检查监督；二是用人权不在街道，对街道城管队员只有使用权而没有任命权和处分权，连城管辅助队员的招聘也在区城管局；三是执法权不在街道，发现问题要处理还需报告区城管局，而本身并非执法主体；四是资金渠道，各街城管队伍几乎从30多人到50多人不等，全部下放到街道后，除工资外的所有开支是街道支付的，包括人员的津贴、加班费、办公经费，初步估计每年街道需要在此方面增加开支近百万元，但这部分的开支并没有纳入区财政的支出安排。这次城市管理体制的迂逥改革仅仅是管理职能下移而非外转，由于“漏斗效应”，导致街道办事处更不堪负担，“责任制”更分不清，责在街道，权在职能部门，利说不清。从改革的初衷来说是希望通过城管力量的下沉，把执法权下放到街道，使街道在城市管理中有抓手，推动城市管理纵深发展，但也因为这样的改革不彻底，又激发了街道与职能部门之间的新矛盾，“责权制”、“人财物”的分离更让广州城市管理这件难事变得难上加难。

　　三、社区的自治功能急需培育。目前在广州的社区管理中普遍存在明显的行政化倾向，街道办成了社区管理实质上的唯一主体，直接干预了居委会自治组织的自主权利，对居委会的指导责任变成领导责任。实际上政府与社区居民自治组织在社会管理体系中扮演着不同的角色。以社会治安管理为例，维护社会治安秩序，通过“社会管理”与“自我管理”相结合的方式预防犯罪是社区管理组织应尽的责任，但打击违法犯罪则属政府的职权范围。两者之间的互补关系，维系着整个社会的稳定与发展。只要政府部门严格遵守并切实将行政权力退出社区自治领域，社区组织的复位才有可能实现。街道办事处不用再承担社区建设直接组织领导的角色，它就可以专心履行其政府职责。主要职责是监管、支持和催化社区自治组织开展社区自治和社区建设，为社区内居民提供政府应当提供的公共产品和公共服务。而居委会恢复了自己的角色地位后就可以从政府行政事务中撤离出来，专注于组织开展社区建设。

　　四、规范街道办事处的财政收支。目前的街道办事处由于不是一级政府没有自己的一级财政，其所需经费由区政府（或市政府）划拨，而下拨的经费往往是街道办事处所需经费的九牛之一毛，单发放人头费还不够，现很多专项经费由区各职能部门支配，但事情直接摊派到街道，所需的工作经费有的并不足额下放到街道，在这种短缺“财政”压力下，街道办事处自然削弱和淡化其自身的公共管理机构的职能。要解决街道办事处行政能力不足的问题，必须合理地规范街道办事处的财政获取，区政府或市政府增加对街道办事处的财政拨款保障，既要有力地保证街道办事处的正常运行，又要确保街道办事处充分履行社会管理服务和公共服务职能的资金需求。作为基层政权组织，区政府具有街、居组织不具备的区域行政管理和创造财政收入的职能，应充分发挥对辖区各级、各类单位实施行政管理的组织优势，做好协调工作，实现区内的资源共享工作。并创造条件，改善投资环境，鼓励吸引企业服务社区以扩大税源，增加税收，为社区建设奠定物质基础。

 　　（陈少湘）
　　2009年9月9日