一、农村改革的紧迫性和重要性

　　（一）中国土地制度的滞后性

　　30年前发轫于安徽农村的土地改革掀起了中国改革的篇章。30年来，我国农民年人均纯收入从134元增加到4140元，贫困人口从2.5亿减少到1479万人，真实地反映了中国农村改革的成果。但是30年后的今天，随着国内市场经济渐趋成熟，农村劳动力的大量转移以及农村城镇化，农村面临着“空心化”的危机。一切表明，家庭联产承包制可以解决农民的温饱问题，但却提供不了农村发展的后续动力。有关数据显示，城乡收入比例达到3.33∶1，东西差距、城乡差距、贫富差距日渐加大的事实提醒我们：一是在城市化的推动下，大批农民进城变为农民工，导致农村大批土地搁荒，危及粮食安全；二是先前的家庭承包制，多是以家庭为小单位经营，缺乏规模化、集约化经营，导致效率低下，农业产出低；三是城乡二元体制束缚了农村的发展，土地不能流动，一边是城市化的一路高歌猛进，另一边却是农村经济发展的停滞不前，导致城乡差距越来越大，危及社会和谐。

　　城市居民可以自由流转自己的房产，但农民却不可以支配自己的土地，更不消说在医疗、教育、社会保障上，农民更不可与城市居民同日而语。中国的土地所有制是城市与农村截然不同的城乡二元体制，城市的土地全部为国家所有，但是企业或个人可以获得30年或50年不等的使用权，而且使用权是可以买卖的。但是农村的土地则属于集体所有制，也就是为地方政府所有，农民无法买卖使用权，结果城市里出现了因买卖土地使用权而暴富的房地产开发者，而在农村，农民在失去自己耕种的土地时，只能获得数量微薄的补偿金，大部分被地方政府占有。

　　农民受土地的束缚，虽然可以自由地流动到城市做农民工，但却享受不了城市居民的同等待遇，因为他的一切保障都藴涵在自己的土地上，可是这片土地却不能带给他相应的权益和保障。基于此，中央希望以土地流转的形式作为农村改革的突破口，放宽农民对承包土地转让权、出租权、入股权和扺押权。让土地流转起来，这样农民可在自己拥有的土地上享有土地增值的最大利益，从根本上提升农民的收入。

　　（二）中国农村改革具有全局性和战略性的意义

　　1.从中国改革开放的纵向来看。

　　中国30年成就起步于农村改革，是“农村包围城市”，由此引起1984年10月的城市改革，但又受制于农村。再过30年，到本世纪中叶中国的目标是要进入中等发达国家的行列，我们还需要保持较快的发展（年均增长7%左右），人均GDP的指标要上去难度会更大，而人均GDP提高最大难度在农村。因为中国人口总量的60—70%在农村，中国下一个30年的发展如果不能有效地解决农村发展问题，如果不能极大地激发广大农民群众的活力、更高水平地解放农村社会生产力，中国在本世纪中叶进入中等发达国家行列的目标将难以实现。可以看出，没有农业经济的发展，就不可能有整个国民经济的发展；没有农业现代化，就不可能实现全国现代化。为此，在改革开放30周年之际，中央再次把新一轮改革开放的突破口选在农村，向全党全国人民提出农村改革发展这一重大的历史课题，对中国下一个30年的发展具有核心的、全局的、战略性的意义。

　　2.从中国改革开放的横向来看。

　　发达国家之所以发达，不仅表现在工业和城市建设达到了很高的水平，他们的农业和乡村建设也达到了现代化程度。可以说大多数工业化国家已经实现了城乡一体化，表现为四个方面：一是城乡水平同质化，即城市居民与农村居民的生活方式、生活品质、生活情趣基本相同；二是城市公共服务均等化，表现在基础教育、医疗保障、退休养老保障等重要社会福利上享有同等待遇；三是城乡基础设施同等化，即道路、水电、通信营运、大型超市等与城市同步同标准地建设；四是从西方发达国家的普遍经验来看，一个国家一旦步入现代化之后，其农业人口约占总人口的5—8%。中国在本世纪中叶基本实现现代化以后，中国的农业人口是否也要减到5—8%？即便是减到10%，意味着未来的三四十年内我们要把现有的、新增的六七亿农村人口转移为城市人口，我们能否做到这一点，或者说完全按照西方模式走？我们能不能探索出一条不同于西方的现代化、城市化的道路？我们可否设想把农业人口控制在15%左右，把退出劳动力市场的老年人口不放在城市而放在农村居住？我们要学习借鉴西方的好经验，又要从中国的实际情况出发，探索出一条不同于西方现代化的新道路，以加快中国农村改革步伐。

　　二、我国农村改革的思路

　　农村改革的关键是要在制度上取消对农村的歧视，农村与城市应该具有平等的地位，同样享有平等的权利，当然也要承担同样的责任和义务。

　　（一）改革农村土地制度

　　推进农村改革的关键是要推进农村土地制度改革，其核心问题是：以法规形式将土地量化为股权，均分给农民，成为可流动的、带社会保障性质的农民财产性收入来源。改革土地制度，就是打破城乡二元分治，让农民的土地自由地流转起来，把农民从土地的束缚中解脱出来，是城乡一体化的统筹发展、落实城乡居民同等国民待遇的制度创新。这里着重要解决的是：

　　1.完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双重体制，以法定的土地承包经营权体现按份额归属于农民个人的土地集体所有权。

　　2.探索土地承包权的各种有效流转形式。包括在不改变土地的农用地性质前提下让农民的承包地入股的股份合作制，发展适度的农业规模经营。

　　3.让土地成为农民财产性收入的主要来源。在坚持土地所有的前提下，把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权。让农民拥有股权，集体经济组织掌握土地经营权，土地租赁者享有土地使用权。农民有权依据法律规定，处置自己转让的收益，以土地使用收入股取得回报，成为流动的、带有社会保障性质的农民财产性收入。

　　4.创新土地流转方式。一是建立合理的承包经营权退出机制；二是引导搁荒土地的农民自愿将土地流转给规模经营主体，支持各类规模经营主体承租经营已搁荒一年以上的承包土地，集体经济组织要按规定组织代耕，收益为代耕者；三是对举家长期外出且失去联系的农户的搁荒土地，集体经济组织要代为流转，收益归原承包方。

　　5.改革征地制度。严格界定公益性和经营性用地，从严控制城乡建设用地总规模，规范农村集体建设用地、宅基地的产权属性和流转。

　　（二）推进农村土地管理制度改革

　　根据我国国情和经济发展的需要，必须实施严格的土地管理制度。其原因是：一是由人多地少的基本国情决定。据国土资源部统计，1996—2005年，我国耕地减少1.2亿亩，占耕地总量的6.6%，年均减少耕地一千两百万亩。截至2005年底，全国耕地面积约为18.31亿亩，人均1.4亩，不足世界平均水平的40%，约相当于美国的1/8，印度的1/2。而且耕地质量不高，高产田仅占28%，低产田为32%。广东人均耕地面积只有0.46亩，不及全国平均水平的一半，也远低于全国规定的0.8亩的警戒线。因此，自“十一五”起，我国坚持严格的土地管理和保护制度，坚持18亿亩耕地这根红线。二是确保国家粮食安全和主要农产品的有效供给。我国粮食生产2000—2003年连续4年减产，这些年粮食产量徘徊在4亿多吨。上世纪90年代，每人每年的平均口粮约400公斤，2007年降至380公斤。当前国库存粮有限，而且本世纪初以来，世界粮食贸易额约2亿吨。从长期看，中国粮食供给必须坚持自力更生，必须把粮食的数量、质量安全纳入国家中长期发展规划，必须建立粮食安全预警系统，以应对突发事件。国家粮食安全是国民生计的重要物质基础。三是土地政策扮演宏观调控主要角色的继续。自2003年起，党中央、国务院正式提出运用土地政策参与宏观调控，这是国家宏观政策的新特点。当前参与宏观调控的土地政策主要包括土地规划政策、土地供应政策、土地价格政策、土地税收政策等等。土地政策参与宏观调控的主要职能：一是确保18亿亩耕地红线不被突破；二是实现土地使用与经济发展统筹协调；三是维护社会稳定与安全。

　　通过实施从严的土地管理制度，控制了过快增长的固定资产投资，调整了产业结构，协调了区域发展，促进了经济增长方式转变，优化了房地产用地结构，保障了民生用地的需求。今后的重点是，政府调控与企业行为并重，严把土地审批“闸门”。

　　（三）加快农业产业化进程

　　农业产业化就是把农业中可以控制的部分用商业化、工业化的方法进行控制，从而达到农业产业化和商品化。从总体来看，农业还是一个“靠天吃饭”的产业，是一个弱势的产业，要加快农业产业化，需要政府对农业进行补偿。特别是由于农业收益边际报酬递减，导致工业资本和商业资本远离农业，农业的产业化和商品化仍然举步维艰。在这种情况下，政府一定要对农业给予扶持，使农业在产业化和商品化过程中获得平等的市场经济地位。政府的扶持政策可以包括以下内容：第一，协助农民建立生产经济自治组织，由政府支付组织成本；第二，政府为农民提供参与市场经济需要的专业服务和市场信息服务；第三，改革农村金融，发展乡村银行和小额贷款公司，为农业提供金融服务；第四，参照一些国家的做法，发展由公共财政支撑的农业保险公司，为农业提供保险服务。

　　（四）建立国家土地储备银行

　　今后农村发展的核心问题在于让农民手上所有的资源都非常方便地转变成资本，都可以作为资本形态在整个市场经济里面流动。在处理这个问题的时候，一个非常重要的理论问题就是价值和使用价值的基本原理在土地问题上的运用，也就是解决一个如何使农民手上掌握的资源价值化的问题。只有在价值形态上，所有的资源才能运用，才能获得一个很灵活的转变成资本的工具。解决这一问题的关键就是建立国家土地储备银行，通过国家土地储备银行把农民土地使用权价值通约化，同时获得土地流转的通约形态。而在国家储备银行，土地价值具有两种形态，一个在没有发生利益流动时是虚拟价值；在发生利益实际流动时，它转换成真实的价值。

　　（五）培养新型农民和新型农村组织

　　农民是制度变迁的直接获益者，也是重要的践行者，有着最强的利益约束和激励。只有他们最广泛地理性参与具体的实践活动，才能以最低社会成本实现这一场新的制度变革的目标。但农户素质的低下与分布的松散性，使他们不能清楚和大声地表达自己的愿望龢利益，为此需要培养新型农民，提高他们的建设能力龢利益表达能力。应加强农村中专和大专水平的职业教育。数据显示，改革开放30年间，广东省从事第一产业（即农业）的劳动力一直徘徊在1500—1600万人之间。到2007年底，从事第一产业的劳动力仍然高达1580万人。按照国际标准就业结构方面第一产业可承载的有效劳动力测算，目前广东省仍约有农村富余劳动力550万人，另外每年农村新增长劳动力约55万人，大量富余劳动力滞留在农村。针对这种情况，我们应有针对性地开设专业和培训项目，重点是职业道德、职业技能、就业和创业能力的培养，真正为实现农村新增劳动力转移提供服务平台。

　　培养新型农村组织是农村改革的客观要求，当前我国农户的组织化水平低，而且很不稳定，许多经济组织缺乏必要的资金支持和组织章程，宗旨不明、管理失效、活力不足。分散的土地占有与非专业化的自足型的生产方式以及由此形成的封闭、停滞的生活方式是建立新型农村组织的最大障碍，加上人才的缺乏，认识上的原因，不得不依附某些正式组织才能扩大自己生存的空间。

　　当前，实施新型农村组织建设需要注意几个问题：一是政府要对新型农村组织（如农户联合与合作的专业合作社、专业协会等）提供财政、金融、税收和商品流通等方面的经济支持，降低组织成立和运行的成本。二是注意保护独立性。农民经济组织的基本性质是农户自愿合作的机构，一旦丧失了独立地位和自主决策能力，合作组织的性质必然异化，它的生命力也就丧失了。三是要注意因地制宜，多样化发展，防止一刀切。因为各地区市场化的水平不同，过分强调统一标准只会使组织的运行效率和对农户的吸引力下降。四是“村委会”与农民经济组织不能合二为一。“村委会”行使的是社会职能，而农民专业合作组织是一种经济组织，应以利润最大化为目标，让经济归经济、社会归社会。五是要注意建立与政府的良好关系。新的组织在遵守党和政府法律的基础上，也在一定程度上代表党和政府的利益，党和政府需要新的组织来更好地贯彻党在农村的经济政策以代替效率低下的组织结构。六是注意完善组织的内部治理结构，最重要的应强调自愿、民主管理与成员经济参与原则。

　　（六）努力实现城乡公共服务均等化

　　当前，城乡公共服务供给的严重失衡，农村居民难以获得完善的公共服务，已成为阻碍城乡统筹发展的严重障碍。为了改变这种状况，各级政府部门应该制定出相应计划，使农村居民在人均教育经费、卫生经费、最低生活保障水平等方面达到城市居民的水平。

　　　（吴厚德）
　　2009年6月5日