本文作者为上海国研院台港澳研究所所长，曾任上海台研所副所长，对于两岸关系有相当深入之研究。本文大量引述两岸官方文件，对两岸政治定位做了完整地回顾与整理，有重要参考价值。本文发表于2009年第十八届「海峡两岸关系学术研讨会」。

　　海峡两岸间的政治定位一直是影响两岸关系发展的重要问题，也将是影响两岸关系和平发展的关键问题。胡锦涛「六点意见」提出：「两岸可以就在国家尚未统一的特殊情况下的政治关系展开务实探讨」。本文试图在对两岸政治定位问题进行系统回顾的基础上，提出解决该问题的若干的思考。

　　国民党在两岸政治定位问题上的基本主张

　　1949年后在国共隔海军事冲突与对立下，国民党当局既坚持「一个中国」政策，也奉行「汉贼不两立」的基本立场，对于两岸间的政治定位采取「排斥与否定对方」、「独尊己方」的基本政策立场，号称其政权是「代表全中国的唯一合法政府」。1990年代开始至2000年第一次政党轮替前，国民党提出的有关两岸政治定位的主张主要有：

　　(一)一国两区

　　1990年11月26日，行政院大陆工作会报通过的「台79陆行字第1523号函」中称：「台湾地区与大陆地区人民往来有关之事务」。

　　(二)两个政权

　　要点有四：一是「两岸分裂、分治为两个政权」。1994年台湾当局回应大陆的《台湾问题与中国的统一》白皮书中提出：1949年10月，国共内战，「由于中共在大陆地区另行『建国』，中华民国政府播迁台湾地区，从此，中国便同时存在两个互不统辖的政权，在国际间也因此产生了所谓的『中国问题』」。「40多年来，中华民国政府与中共政权在台海两岸各自行使治权，乃系客观的事实」，并「呼吁中共当局，应务实地认识到两岸分裂、分治的事实，放弃在台海使用武力」。二是强调「制度之争是中国分裂分治的本质」，是「两种不同的政治、经济、社会制度与生活方式之争」，「尤其是两岸经过了40年的分隔之后，在不同制度下，经济与社会等发展所呈现明显的差距，具体凸现了这种『中国往何处去』的争执，才是台海两岸分裂分治的本质，也是今日中国分裂的真正原因」。三是认为「中共不等于中国」，「中国一词，包括地理、政治、历史、以及文化等多重意涵。我们一向主张，大陆与台湾均是中国的领土，台湾固然是中国的一部分，大陆也同样是中国领土的一部分。自民国38年以来两岸仍处于分裂、分治的状态，是不容忽视的事实，中共虽拥有大陆地区的管辖权，但绝对不等于中国，也无权代表全中国，更非『代表全中国人民的唯一合法政府』」。四是「台湾是中华民国的领土」，中华民国是国际社会的一员，中共不能代表台湾人民，「中共政权自成立以来，其治权从未及于台湾，既无权在国际间代表我们，也从未在任何国际组织中为台湾地区人民主张权利或履行义务」（本书主编按：本段文字出自《台海两岸关系说明书》，1994年，行政院陆委会）。

　　(三)一个中国、两个对等政治实体

　　1990年6月台湾召开「国是会议」，提出两岸分别为「拥有统治权的政治实体」，会议并建议「动员戡乱时期」终止后，将中共定位为「对抗性的竞争政权」。1991年2月23日国家统一委员会第三次会议通过、1991年3月14日行政院第2223次会议通过的《国家统一纲领》「前言」中提出：「共同重建一个统一的中国」，在第四部分的「进程」中提出：「在互惠中不否定对方为政治实体」的主张，「两岸应摒弃敌对状态，并在一个中国的原则下，以和平方式解决一切争端，在国际间相互尊重」。1991年4月30日，李登辉宣布「戡乱时期」自5月1日结束，公开地承认中共为控制大陆地区的政治实体：「在宪政层次上，不再将中共视为叛乱组织」，「中华民国政府不再在国际上与中共竞争『中国代表权』」，认为「中国只有一个」，但是「台湾与大陆都是中国的一部分」，「中共不等于中国」，「在中国尚未达成最后的统一之前，两者既处于分治局面，理应各自有平行参与国际社会的权利」。「中华民国自公元1912年创立以来，在国际间始终是一个具独立主权的国家，这是个不争的历史事实。但是，在两岸关系的处理上，双方既不属于国与国的关系，也有别于一般单纯的国内事务。为使两岸关系朝向良性互动的方向发展，中华民国政府务实地提出『政治实体』的概念，作为两岸互动的基础。所谓『政治实体』一词其含义相当广泛，可以指一个国家、一个政府或一个政治组织」。

　　《国家统一纲领》则正式以「一个中国、两个对等政治实体」的架构来定位两岸关系，其「主要内涵包括：一、中华民国的存在乃是不容否认的事实。二、『一个中国』是指历史上、地理上、文化上、血缘上的中国。三、两岸的分裂分治只是中国历史上暂时的、过渡时期的现象，经由两岸共同的努力，中国必然会再度走上统一的道路」。「双方在国际上互相尊重而非彼此排斥」，「四、为两岸的政治谈判预留空间。正因为中国目前是分裂为两个政治实体，才要经由交流和谈判，使它合二为一」。（本书主编按：以上引述来源为1994年陆委会出版之《台海两岸关系说明书》，第25页。但是如果还原事实，《国家统一纲领》并没有「『一个中国』是指历史上、地理上、文化上、血缘上的中国」这一段话，这是当时的陆委会刻意曲解了《国家统一纲领》）。

　　从上述台湾当局的基本主张中可以看出：

　　其一，国民党当局不接受「一国两制」的主张。认为：「对两岸目前暂时分裂分治的认定，与中共『一国两制，的说法，有着绝对不同的内涵」。认为「传统观念的中国现已分裂为两个政治实体，即实行社会主义制度的大陆地区，以及实行民主自由体制的台湾地区」。中共定义的「两制」乃是「任由中共宰制的一种权宜措施，本质上，仍是一种主从关系，一制代表中央，另一制代表地方」。认为：「就政治现实而言，中国目前暂时分裂为两个地区，分别存在着中华民国政府与中共政权两个本质上完全对等的政治实体。虽然双方所管辖的土地、人口与所推行的制度不同，但两者在互动过程中自应平等对待，并各自在其所管辖的地区域内，享有排他的管辖权，任何一方并无法在对方地区内行使治权」。

　　其二，台湾当局既「坚决主张『一个中国』，反对『两个中国』，与『一中一台』」也提出了两个并存「国际法人」的主张，「主张在两岸分裂分治的历史和政治现实下，双方应充分体认各自享有统治权，以及在国际间为并存之两个国际法人的事实，至于其相互间关系则为一个中国原则下分裂分治之两区，是属于，『一国内部』或『中国内部』的性质，我们的主张极其务实；这些主张亦与『两个中国』或『一中一台』的意涵完全不同」。应该说这一主张还是存在矛盾的，因为按照国际法，既然主张一个中国，就只能有一个国际法人，而不能再有所谓两个并存的「国际法人」的主张。

　　其三，两岸双方在「一个中国」的原则上有共识，但在具体的内涵上有分歧。国民党认为「1912年孙中山先生领导革命所缔造的中华民国，已于民国38年暂时分裂为台湾地区与大陆地区，由两个政治实体分治海峡两岸并各自有独立的对外关系，任何谋求国家统一之主张，均不能忽视此一客观事实之存在」。「『一个中国』是海峡两岸所共同追求原则，但双方对其内涵的解释却有所不同。中共当局认为『一个中国』即为『中华人民共和国』，并主张将来统一以后，台湾将成为其辖下的一个『特别行政区』」。「我们认为『一个中国』应指1912年成立迄今的中华民国，其主权及于整个中国领土，但自1949年以后未能在中国大陆行使统治权。台湾固为中国之一部分，但大陆亦为中国之一部分，中国系处于暂时分裂之状态，由两个政治实体分治海峡两岸」。「总之，我方之『一个中国』政策，实为『承认分裂、推动交流、追求统一』之政策。因为只有承认分裂，才能面对现实；只有推动交流，才能促进瞭解；只有追求统一，才能解决目前两岸所存在之问题」。

　　上世纪90年代以来大陆在两岸政治定位问题上的基本立场

　　(一)一个中国

　　「世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分。中华人民共和国政府是代表全中国的唯一合法政府」。基本要点有：一是台湾自古属于中国，抗战胜利后，中国政府重新恢复了台湾省的行政管理机构。二是国际社会公认台湾属于中国，「中华人民共和国成立以来，157个国家先后同中国建立了外交关系，它们都承认只有一个中国，中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，台湾是中国的一部分」。三是台湾问题的产生是国共内战的结果，「1949年10月1日成立了中华人民共和国，中华人民共和国政府成为中国唯一合法政府。国民党集团的一部分军政人员退据台湾。他们在当时美国政府的支持下，造成了台湾海峡两岸隔绝的状态」。

　　(二)台湾当局是地方政府

　　「我们之所以提国共两党商谈，首先是考虑到台湾方面的处境。如果不是两党谈，很难处理台湾是地方政府的问题。避免这一点，我们主张由国共两党对等商谈。所以，李登辉先生当选国民党主席时，我们以中共中央总书记名义发了贺电，希望两岸尽早统一，希望李登辉先生为统一出力。而他当选『总统』时，我们不能祝贺，因为中国只有一个，就是中华人民共和国，中国只有一个政府，在北京，台湾历来是中国的一个省。这是不可改变的」。

　　(三)反对「一国两区」与「一国两府」主张

　　「我们注意到台湾当局关于『一国两地区』的提法。这一提法在岛内外已引起争议。我们认为，这一提法和台湾当局过去所提的『一国两府』一样，实质上是使两岸关系变成两个国家之间的关系。它不可能解决两岸关系中存在的各种问题，对国家统一是无益的」。「我们绝不能承认台湾与大陆是平等的两个政府，因为这就成了两个中国了。现在台湾又有人挖空心思地想出了『一国两地区』。要统一，中央政府一定是在北京，是中华人民共和国。这是肯定的，是不能让步的。这是最重要的原则。为避免台湾人觉得我们把台湾吞并，才提出一国两制」。「双方商谈时，可以先不谈中央、地方问题。不是说没有这个问题，其实这是最症结的问题」。「台湾当局迄今并没有放弃『一国两府』的立场，在国际上继续推行『弹性外交』」，强调：「我们坚决反对任何形式的『两个中国』、『一中一台』或『一国两府』，坚决反对任何旨在制造『台湾独立』的企图和行动」。「在『67谈话』中大陆再次提出：「我们坚决反对旨在制造『两个中国』、『一国两府』和『台湾独立』的任何企图和行动。我们决不坐视『台湾独立』」。「时任中台办副主任唐树备在会见陈长文时也强调：处理海峡两岸交往中应该遵循的五项原则，其中之二是「在处理海峡两岸交往事务中，应坚持一个中国的原则，反对任何形式的『两个中国』、『一中一台』，也反对『一国两府』以及其他类似的主张和行为」。

　　(四)反对两个「对等政治实体」主张

　　「我们坚决反对任何形式的『两个中国』、『一中一台』或『两个对等政治实体』，坚决反对任何旨在制造『台湾独立』的言论和行动」。「台湾方面企图借解决事务性问题，制造所谓『独立的主权』和『同等的司法管辖权』，达到追求『两个对等政治实体』的目的」。唐树备说：「台湾当局鼓吹『一国两区』，大陆与台湾两个『对等的政治实体』，这实质上仍是搞『一国两府』，只会导致『两个中国』或『一中一台』。对此，我们是坚决反对的」。

　　(五)中国的主权没有分裂也不能分裂

　　1995年大陆首次提出尽管两岸「尚未统一」，但国家主权与领土完整没有分裂：「虽然台湾与祖国大陆迄今尚未统一，但是台湾作为中国领土一部分的地位从未改变，中国对台湾拥有无可争辩的主权。世界上只有一个中国，台湾在中国的一部分，中华人民共和国政府是代表全中国的唯一合法政府。台湾已经回归祖国50年了，中国人民决不容许台湾再从中国领土分裂出去」。「国家主权是不能分割的，中国主权属于包括台湾同胞在内的全体中国人民。台湾某些人鼓吹台独，其实质是分割国家主权的行动」。针对1996年台湾地区领导人产生方式的改变，大陆指出：「无论台湾领导人产生方式如何改变，都改变不了台湾是中国领土一部分的事实，改变不了台湾领导人只是中国一个地区领导人的事实。国家的主权属于该国全体人民。包括台、澎、金、马地区在内的全中国的主权，属于包括台湾同胞在内的全体12亿多中国人民，而绝不属于台湾某一部分人，也绝不允许由台湾某一部分人来改变。如果有人企图以台湾领导人产生方式的变更为由，为其分裂祖国的活动披上所谓合法的外衣，这完全是徒劳的」。「中国人民不但反对任何『台湾独立』的言行，也同样反对『分裂分治』、『阶段性两个中国』等违背『一个中国』的言行。由于人所共知的原因，祖国大陆与台湾尚未能实现统一，但台湾是中国领土不可分割的一部分，中国拥有对台湾无可争辩的主权。台湾当局所谓的『两岸分裂分治』，是鼓吹中国的主权已经分裂，海峡两岸是『两个对等且互不隶属的政治实体』，已各自成为『独立的国际法人』；……台湾当局根本目的就是要把台湾从中国分裂出去，就是搞『台湾独立』」。

　　(六)一个中国原则立场的表述上的变化

　　1998年1月30日钱其琛提出：「世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，中国的主权和领土完整不能分割」同年10月14日，海协会长汪道涵在会见辜振甫时提出了「86字方针」：「世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，目前尚未统一，双方应共同努力，在一个中国的原则下，平等协商，共议统一。一个国家的主权和领土是不可分割的，台湾的政治地位应该在一个中国的前提下进行讨论」。2000年8月钱其琛再度提出：「就两岸关系而言，我们主张的一个中国原则是：世界上只有一个中国，大陆和台湾同属于一个中国，中国的主权和领土完整不容分割。一个中国是两岸间能够接受的最大的共同点」。2005年3月9日十届全国人大三次会议再次强调「两岸迄今尚未统一，但台湾是中国一部分的地位、大陆和台湾同属一个中国的事实并未改变」。

　　(七)提出两岸统一就是「结束政治对立」

　　2008年12月31日「胡六点」指出：「1949年以来，大陆和台湾尽管尚未统一，但不是中国领土和主权的分裂，而是上个世纪40年代中后期中国内战遗留并延续的政治对立，这没有改变大陆和台湾同属一个中国的事实」。所以，「两岸复归统一，不是主权和领土再造，而是结束政治对立」。「胡六点」提出「两岸在事关维护一个中国框架这一原则问题上形成共同认知和一致立场，就有了构筑政治互信的基石，什么事情都好商量」。

　　马英九对两岸政治定位的基本主张

　　(一)两岸不是「国与国之间的关系」

　　马英九强调：「我们基本上认为双方的关系应该不是两个中国，而是在海峡两岸的双方处于一种特别的关系。因为我们的宪法无法容许在我们的领土上还有另外一个国家；同样地，他们的宪法也不允许在他们宪法所定的领土上还有另外一个国家，所以我们双方是一种特别的关系，但不是国与国的关系，这点非常重要，所以也不可能取得任何一个外国，包括墨西哥在内的双重承认，我们一定是保持和平与繁荣的关系，同时让双方在国际社会都有尊严，这是我们的目标」。

　　(二)以「九二共识」作为解决两岸政治定位分歧之道

　　马英九认为「这样的争议是属于主权层面的争议，目前无法解决，但是我们虽然不能够解决这个问题，却可以做一个暂时的处理，这就是我们在1992年与中国大陆所达成的一个共识，称为『九二共识』，双方对于『一个中国，的原则都可以接受，但对于『一个中国』的含意，大家有不同的看法。因为对主权的问题到底能不能解决？如何解决？何时解决？目前可以说都没有答案。但是我们不应该把时间精力花在这样的问题上，而应该把重点摆在其它更迫切、更需要双方解决的项目，这就是我们目前推动的政策」。总统府发言人王郁琦说，根据「宪法」增修条文第11条规定：「自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定」。两岸是「自由地区与大陆地区」，也就是台湾地区与大陆地区，两岸关系不是「国家与国家」关系，也不是「中央与地方」关系，是台湾地区对大陆地区的关系。「从宪法架构下，中华民国就是自由地区，也可称为台湾地区，涵盖台、澎、金、马，对岸就是大陆地区」。两个地区是对等地区，每个统治地区上面有统治的当局，「我们是台湾当局，他们是大陆当局」。当局是以这样的态度诠释两岸的特殊关系，也用这样的态度看待两岸的关系」。马英九在接受日本媒体「世界月刊」专访时表示：「根据中华民国宪法，中国大陆亦为我中华民国领土，在宪法规定上，我方不承认中国大陆为一个国家，因此『无法适用与其他国家保持关系之法律架构』，大陆方面亦然」。马英九明确指出：他「推动的两岸政策，除设法使两岸经贸关系正常化，让台湾在国际社会获得合理空间，最后目标是要与大陆『缔结和平协定』、『终结两岸敌对状态』，所台湾海峡走向真正和平与繁荣的道路」。

　　(三)两岸「互不否认」

　　2008年9月4闩上午王郁琦召开记者会表示：「中华民国是主权独立国家，台湾与大陆虽然无法做到相互承认，至少可以做到相互不否认」。至于以地区与地区关系定义两岸关系，是否出现矮化主权的情况？王郁琦表示：「中华民国是主权独立的国家，这是不容否认的，政府把台湾地区与大陆地区的关系定位为对等关系，所以不会有矮化的问题」。对于马英九提出这样的看法是否已经与对岸沟通过？王郁琦表示：马英九「提出两岸是特殊关系的观点，这是马总统和智库专家讨论出来的结果，这样的结果相信有助于改善两岸关系，这样的观点是否获得对岸善意反应，值得继续观察」。马英九认为，「看待两岸关系必须按照中华民国宪法的架构，以对等的方式定义台湾与大陆地区的关系」。2008年11月，马英九正式提出「正视现实，互不否认，为民兴利，两岸和平」的主张。

　　应该说这是在两岸「互相承认」不可取──那会导致「两个中国」，有违马英九一贯的政治理念，也是在两岸「互相承认」不可得──大陆坚决反对的现实下提出的解决分歧之道。「正视现实」是要求正视中华民国政府的事实存在，「不否认」则是「不否认」中华民国政府的事实存在，是为马英九在两岸政治关系定位上的基本目标。台湾学者王晓波认为，马英九提出的「互不否认就排除了台湾独立和两个中国的问题，如果互相否认就无法达成和平」。

　　应该看到「互不否认」主张中有其积极成分与意涵。它是以「一中」为基础，实质是「一个主权，两个治权」。台湾学者蔡玮认为主张结束敌对状态，主要逻辑是国共内战并未正式结束，两岸同属一个中国，但是对其内涵各有不同的解读，也就是「主权重迭，治权分立」。对此，台湾《联合报》认为：「虽然双方在法理上互不承认，却也不能否认双方在法理上的实际存在」即「两岸此时所谓的『对等关系』，其实是『互不承认，但亦互不否认』。否则，谈什么市场准入及司法互助？」海外华人学者熊价的观点是「『互不否认』在逻辑上也不能推论出『互相承认』的结论」。

　　关于两岸政治定位问题的若干思考

　　思考之一：两岸关系政治定位具有「两岸性」的特点。政治关系的定位是「两岸」之间的政治关系定位，这样的定位只能够局限于两岸关系之间，与国际社会、国际组织无关。因此，在具体表述两岸间政治定位时可以考虑用类似这样的表述，如目前两岸经过协商所确定的两岸政治关系是在台湾海峡两岸关系之间、在中国完全实现统一之前，两岸间的政治关系是什么，等等。

　　当然，两岸间的政治关系定位也应该由两岸之间人员来进行探讨与协商，无需借助第三方来协调或者解决。

　　两岸间的政治定位其适用性也只限于两岸之间，绝对不能够适用于国际社会中，包括国际关系与国际组织、国际场合与国际活动等。在国际上由大陆政府作为中国的代表的事实已经确立，在国际场合代表的「唯一性」决定了两岸间的政治定位不能够适用于国际场合。

　　思考之二：两岸关系政治定位具有「暂时性」与「过渡性」的特点，是「在国家尚未统一」时期的两岸间的政治关系定位，或者说是两岸和平发展时期的政治定位，只是一个权宜之计，是当前两岸和平发展的需要，带有阶段性的定位的特点，并非是终局性的。经过两岸关系的和平发展，一旦未来两岸统一的时机成熟，两岸最终实现了统一，就会有新的两岸定位来替代。

　　思考之三：两岸关系政治定位具有「特殊性」的特点。尽管中国的主权只有一个，中国的主权与领土完整自1949年后没有分割，也不容分割，但有鉴于1949年后两岸的两个政权在政治上的对立一直存在，彼此敌对，也都曾经彼此否定对方。为了有利于两岸在各层面的交流合作与协商谈判，以具有「特殊性质」的两岸政治定位来规范两岸关系和平发展，是可以考虑的一个选择。

　　思考之四：两岸政治定位具有「平等性」的特点。既然是两岸通过协商来确定彼此间的政治关系，既然是通过对话的方式来解决，双方的政治地位就应该是平等的，不存在「谁主谁从」、「谁高谁低」、「谁大谁小」、「谁中央谁地方」的问题。

　　（严安林）