［感谢中山大学课题组成员黄艳梅、张韵等同学在收集资料过程中的协助。]

　　何艳玲 

　　近来，受有关部门委托，我们开展了N市（县级市）农民社会满意度调查。本次调查的目的主要在于瞭解：农民对其收入水平、社会保障、劳动就业等方面的满意度；农民对自身生活状况的主观评价；农民对N市社会状况的评价；农民对政府工作的满意度；农民最需要得到的公共服务。在此基础上，就N市政府管理、公共服务等工作提出建议。

　　一、调查的实施过程

　　整个调查分三个阶段：

　　（一）前期调查阶段

　　主要包括收集各种文献资料；与N市有关部门召开座谈会，瞭解N市基本情况以及前期调查成果。

　　（二）问卷调查阶段

　　由委托部门与中山大学联合组成的调查组到九个样本村实地发放调查问卷和进行个人访谈。此阶段一共发放问卷700份，回收512份，有效问卷为388份，回收率为73%，有效率为76%。样本的基本情况是： 男性占65.4%，女性占34.6%，男性稍多。年龄分布为16－25岁占21.8%，26-35岁占22.6%，36-45岁占19.4%，46-55岁占14.6%，56岁以上占21.6%，年龄分布均衡（见表1）。其中，“还有一部分土地”的居民占54.1%；“土地被完全征收”的居民占45.5%。

　　文化程度分布为：小学及小学以下占17.7%；初中占29.7%；中专、职高占7.7%；高中占15.9%；大专占14.9%；大学本科占14.1%；研究生及以上无（见表2）。

　　在职业分布上，调查样本中普通工人最多，比例为24.6%，其他依次是：农业生产者（包括种田、养鱼、种菜等）占15.3%；村干部或者集体经济企业管理者占13.7%；学生占7.9%；无业或者失业，占7.7%；个体老板占7.1%；专业技术人员（如教师）占5.2%；已退休占4.9%；企业管理者占0.8%，其他职业为12.8%。

　　由此可见，本次调查样本无论在年龄、教育程度、职业分布、居住地区等方面分布都较均衡，因此所反映出来的情况也有一定的代表性。

　　需要指出的是，农民在很多时候都不是整齐划一的群体，而是每一个需求、想法不一样的个体。因此，在对问卷结果所进行的数据分析中，我们还需要瞭解一个问题：在N市，具有不同特征的居民在满意度方面到底有什么不同？因此，在本报告中我们还将分析不同年龄、不同文化程度、不同职业的居民在满意度方面的不同，以帮助决策者更细致、更准确地瞭解居民基本情况。

　　（三）深入访谈阶段

　　问卷调查有利于收集大量数据，但是不利于深入瞭解居民与政府互动的过程，面对面的深入访谈，在这方面是一个补充。因此，在此阶段，我们组织了有15位成员的访谈小组，访谈小组按照N市镇（街道）建制选择了访谈对象180人，并以“1对1”的方式完成了结构性深入访谈140个。从整个调查情况来，这一阶段反映出来的情况虽然没有问卷调查那样具有普遍性，但是有助于发现更深层次问题。

　　二、满意度调查的基本情况

　　作为一个社会心理学概念，满意度主要测量人们在社会心理上的一种感受。就政府与居民的关系而言，满意度可以表现为政府的执政承诺、居民的心理预期与实际表现出来的结果之间的差值。差值越小满意度越高、差值越大满意度越小。为了测量农民的满意度，我们在问卷中设计了经济发展、公共服务、政府管理等三个总指标。基于本次调查重点，又将“政府管理”与“公共服务”列为关键指标，并将这两个指标进行了细分，见表5：

　　为了简化数据，以上每一个指标，我们都只是根据“满意、一般、不太满意”三个层次来进行分析。此外，我们还设置了一个信任指标与一个信心指标，以此来补充满意度指标。信任指标涉及到对区党政干部、镇或街道干部、村干部法官、公安人员、纪检人员等政府公务人员或者村干部的信任度，选项分别是“信任、一般、不太信任”。信心指标则是指对N市未来发展的信心，选项分别是“有信心、信心一般、信心不大”。

　　（一）对经济发展、政府管理、公共服务三方面的满意度

　　以上总指标满意度数据还有一个共同的特征，即有较多居民选择了“一般”（在后面的一些选项中也经常出现类似情况）。“一般”到底偏向于满意还是不满意呢？针对这一问题我们与许多被调查对象进行过交流，得到的答案通常是“反正我说不满意也没有什么作用，就这样吧”。应该说，对现状感到无可奈何，是经常笼罩在村民中的情绪。

　　以上反映的是全体农民对经济发展、政府管理、公共服务的整体满意度。那么，不同年龄、不同职业的居民对这三个指标的满意度又如何呢？对此，我们利用SPSS对年龄、不同职业与经济发展、政府管理、公共服务作了一系列交叉分析。

　　1．农民对经济发展满意度的差异性。从表8－1、8－2可以看出，从年龄来说，46－55岁的人对于经济发展水平相对来说满意率最高，56岁以上的人不满意率最高，不过不满意率也仅为9.5％。从职业来看，对经济发展水平满意率最高的是企业管理者，满意率最低的是“失业或者无业者”以及从事其他职业的人。值得注意的是，有三类人（包括企业管理者、专业技术人员与已退休者）对经济发展水平不满意率为0，这表明他们对经济发展水平的总体评价都不错。

　　2．农民对政府管理水平满意度的差异性。从表9－1、9－2可以看出，从年龄来看，处于46－55岁的人对政府管理满意率最高，而56岁以上的人不满意率则最高。从职业来看，从事农业生产的人对政府管理满意率最高，不满意率最高的则是“学生”与“普通工人”。

　　3．农民对公共服务满意度的差异性。表10－1、10－2显示，从年龄上来看，56岁以上的人对公共服务水平满意率最高，但有意思的是，56岁以上的人对公共服务的不满意率也最高。我们在访谈的时候着重询问了这一看起来互相矛盾的情况，得到的结论是：相比其他群体，公共服务是农民中年长者非常关心的问题，他们对公共服务的评价与其获得的公共服务数量直接相关。一般来说，在村集体经济较好或者有关保障制度实施较好的地区，居民对公共服务的评价较高，反之较低。从从事的工作来看，从事农业生产的人对公共服务满意率最高，而学生和退休人员则对公共服务不满意率最高。

　　虽然以上数据并不能表明年龄、职业与农民对经济发展、政府管理、公共服务的满意度有明显的相关关系。但是这些数据表明：首先，农民对三个总指标的评价与其目前的利益获得状况有关。比如无业或者失业者，由于他们在利益获得中出于弱势地位，因此这部分人对三个总指标的满意度普遍偏低。其次，中年人群（即36岁以上者）在农民中属于公共政策敏感人群，他们对经济发展、政府管理以及公共服务都非常关心，是政府在制订政策时应放到重要位置的人群。

　　（二）政府管理分指标满意度比较

　　政府管理的分指标有办事态度、办事效率、为农民办实事、科学民主决策、依法行政、廉政建设、工作透明度、处理事情公平、有战略眼光等9项。表11的数据显示，针对政府管理各分指标居民选择了“表现好”的比例从高到低依次为：办事态度，49.2%；依法行政，46.0%；有战略眼光，44.6%；处理事情公平，41.2%；科学民主决策、工作透明度，41.0%；为农民办实事，40.5%；廉政建设，37.0%；办事效率36.6%。可以看出，居民对政府办事态度的评价最高，而对廉政建设与办事效率则评价相对较低。不过虽然有差异，但每项得分都没有超过50％，差异不大。

　　（三）公共服务分指标满意度比较

　　从表12可以看出，对公共服务各分指标居民选择了“表现好”的比例从高到低依次为：用水用电；51.3%；教育，51.0%；医疗保险、道路交通，43.3%；道路交通，43.3%；养老保障，39.7%；就业培训，31.7%；环境保护，28.2%。在以上指标得分中，首次有指标的满意度超过了50.0%，即“用水用电”与“教育”。这表明在某些基础性公共设施或者传统被重视的公共服务领域，N市政府已经做了大量工作，并得到居民认同。但是，类似环境保护、就业培训、养老保障等与居民生存、生活密切相关的公共服务领域，政府作为的空间还很大，后面我们将对这些问题进行详细分析。

　　（四）对政府工作人员（包括村干部）的信任度

　　信任指标涉及到对区党政干部、镇或街道干部、村干部、法官、公安人员、纪检人员与村干部的信任度比较。调查显示，居民对以上成员的信任度分别为：法官，53.8%；村干部，52％；区党政干部，49.2%；镇或街道干部，47.7%；纪检人员，46.8%；公安人员，43.9%。从分值上来看，法官得分最高，而公安人员则得分最低（见表13）。表中，公安人员之所以得分最低，一个重要的原因是公安人员作为“街头官僚”，与居民直接接触机会较多，冲突较多，因此在居民眼里形象也较差。

　　（五）对N市未来发展的信心度

　　关于信心度，在问卷中我们设计了一个问题：N市“十一五发展规划”提出发展目标，您作为N市的一个成员对这个目标有信心吗？数据显示：对N市发展选择有信心的有52％，超过半数；而“选择一般”的有31.3％，选择“信心不大”的为17.7（见表14）。这些数据表明，农民对于N市未来发展基本上持肯定态度，认为“政府应该会想办法解决现在的很多问题”。

　　三、存在的主要问题

　　深入瞭解N市农村与农民所面临的问题，是我们此次调查（尤其是第三阶段）的重要目的。从调查结果来看，有的问题具有普遍性，有的问题却在意料之外。

　　（一）部分农民收入增长缓慢，生活很艰苦                                             

　　一般而言，经济发展与居民收入具有正相关关系。有质量的经济增长，必定伴随居民收入的增长。这两年N市的经济发展势头喜人，但对部分农民来说，经济发展并没有给他们带来更多可支配的收入。X村（下文所涉及到的村，均以X村指代）的村民说：“N市经济总量上在全国排前列，但我们的生活越来越艰难，打不了工，耕不了田，收入只够吃饭，孩子怎么上学读书啊！有的该给我们的钱也没给，比如几年前征用田地建白天鹅商品房小区，补偿金拖到现在还没给，我们也没办法。”

　　总体来看，N市（尤其是西部板块）农村集体经济组织股份分配整体水平还比较低，有的集体经济组织甚至无股份分配。例如X村，由于村集体鱼塘的承包户拒絶交鱼塘租金，原本可以享受股份分红的1100多人，全部没有分红，大部分已经没有耕地鱼塘，几乎失去收入来源，生活难以维持。村民告诉我们：“到9月份开学时候，因为孩子读书要交学费，负担非常重，今后生活更加清贫。”从集体经济结构上来看，多数村集体经济是以农用土地发包租金，厂房、店铺等物业出租为主，经济增长和增收空间非常有限。调查显示，有15.3％的居民月收入都在300元以下，甚至还有9.3％的人月收入为0，几乎出于赤贫状态。

　　比较贫困的农民主要有几类：一类是传统民政救济对象，即单、寡、孤独和定保对象；一类是家庭结构性贫困，即家庭人口多而劳动力少，如果家里有孩子读书，则这种家庭更加贫困；一类是意外性贫困，即由于疾病、伤残或意外人员伤亡而造成家庭经济困难，这一类人在农村中境况相对更差。比如X村，村里有五六十个精神病人，这些家庭有的可以获得救助，有的却因为家里有人在工作，不符合低保标准而不能享受政府救济。有的因为家人要外出工作，病人只好每天关在家里，生活非常糟糕。

　　与贫困相伴随的是就业问题。农村劳动力的就业一般有三个渠道，一是农业本身，二是非农就业，三是劳动力向外转移。从N市的情况来看，农业本身所吸纳的劳动力非常少，加上失地农民日益增多，因此更有效的方法是在第二、第三条路径上多下功夫。但实际情形是，在经济较不发达的地区，村民反映他们能够获得的工作岗位非常少，即便找一份清洁工的工作都要找后门。X村的村民说：“现在村里30多岁的都找不到工作，村民又没什么一技之长。”而在经济发展相对较好的地区，村民一方面希望政府多提供一些工作岗位，另一方面他们的就业期望值又非常高。当问到“清洁工你愿不愿意干”的时候，这些地区的人多数回答不愿意。其结果就是：由于农民综合素质比较低，谋生技能单一，加上就业观念陈旧，农村劳动力就业的工资收入与周边地区差别不大，农村劳动力向外转移数量少，企业又更愿意招收外地人，造成失业与岗位空缺幷存的结构性失业现象。

　　从农民的收入来源来看，农民就业已经成为政府必须要面对的一个迫切问题。调查显示，当问到“你的主要收入来源是什么”的时候，有45.9％的人选择了“帮别人打工”，只有8.9％的人选择了“集体经济分红”（见表15）。也就是说，参与到其他产业的就业已经成为农民的首要经济来源，这种参与的广度与深度，将在很大程度上决定农民总体收入水平。

　　（二）农村公共服务供给不足，农民负担较重

　　在某种意义上，公共服务供给是政府对于公民（包括农民）的基本承诺。从N市的情况来看，以土地为基础的传统保障体系逐渐削弱，日趋小型化的家庭在市场风险、自然风险和社会风险前面，其扺抗力其实非常脆弱，也难以真正承担保障的责任。

　　1．实际医疗支出过高，基本医疗保险制度实质性意义不大。对农民而言，医疗服务是最重要的公共服务之一。对于在N市已经实行的基本医疗保险制度，多数人认为“有总比无好”，但是具体又有不同。以前村集体经济较好且有合作医疗的村民，认为新的医疗保险制度无论在补偿金额还是报销程序方面都没有以前好，因此对新的制度并不满意。如X村原各村小组搞合作医疗，一般可以报销五成，手续也比较简单。但是统一实行基本医疗保险制度后，报销额度与原来比较少了很多，群众意见很大。以前没有合作医疗现在尚未与基本医疗保险制度打过交道的村民普遍认为新的制度不错，认为“政府更人性化了，很值得”。以前虽然没有享受合作医疗而现在与此制度打过交道的村民又有很多意见。这些意见集中在：第一，合作医疗保险制度经过三次调整，报销额度越来越低。农民认为，政府考虑问题的角度只是减少行政成本，但并没有认真考虑农民的真实需求。第二，报销程序不合理。住院报销必须提前申请，不提前申请不能报销，但并非所有人都能提前知道自己什么时候要住院。第三，定点医院太少。现有定点医院的医疗服务水平相对比较低，价格又比较昂贵。而且，区划调整后N市的居民到所在地级市的定点医院看病要申报才能报销，区域资源整合得不够好，也带来了很多不便。第四，对部分比较贫困的农民而言，制度的实质性保障意义还有待提高。现制度规定，门诊不能报销，只有住院才能报销。而且，住院往往需要居民先行垫付部分费用，对一些收入不高的农民来说，他们即便是支付日常的非住院费用都非常困难，更不用说垫付较高的住院费用。住院后的农民，轻则债台高筑，重则倾家荡产，扺御疾病风险的能力很差。更重要的是，村民一般很少住院，很多都是小病小痛，可是一次小病小痛往往也要花一两百元，这对于收入来源不多，收入不高的农民来说确实是一笔很大的负担。因此，虽然对多数村民来说农村基本医疗制度起到了实质性的保障作用，但是对于部分比较贫困的农民来说其实质性保障意义还有待提高。

　　按照《N市城乡居民基本医疗保险试行办法》第21条规定，“参保人在一个保险年度内发生超过最高支付限额以上的医疗费用，依靠自己、家庭及社会关系的力量仍无法解决的，可由本人或其家属向镇（街道）救助基金申请补助。对救助支付确有困难的镇（街道），区政府给予适当的扶助。”实际上，当我们问到村民的时候，大多数人并不知道有这一条款，或者即使知道，由于申请程序的繁杂，他们也不知道从何下手，普遍存在畏难情绪而选择了放弃申请。在医药费高居不下的情况下，无钱看病已经成为困扰农民生存的大问题。调查表明，当问到对“看病问题你有什么看法的时候”（多选题，总比例大于100％，以下同），有将近84.02％的人选择了“医疗费太贵了”，另外有44.33％的认为“政府给的补贴太少了”，还有33.25％的人认为自己“看病的费用都是自费”，只有12.37％的人认为政府的医疗补助还不错（见表16）。在我们的开放式问题“您最担心的事项”一栏中填写“病了没钱医”的也有相当大的比例，这显示出农民对医疗保障的信心不足，也是医疗服务需求没有得到满足的直接反映。

　　2．公共安全隐患增多，生存质量下降。对大多数转型时期的中国农村来说，传统的、制度外的保障措施如乡规民约已经失去约束力，而制度内的保障措施却没有跟上，在这种真空时期，公共安全问题显得更为突出，村民安全感普遍下降。调查显示，只有不到20.4%的人认为社会治安“很好”或者“比较好”，高达43.4%的人认为社会治安比较差或者很差。

　　影响社会治安的一个重要影响因素是出租屋管理存在的漏洞。部分农村出租屋由于没有进行科学规划，乱搭乱建现象严重，加上管理不完善，使出租屋成为黄、赌、毒等顽疾的多发地。虽然各镇村都投入了大量经费建设治安联防队伍，但治安隐患仍未能彻底解决，相反还有恶化趋势：暗偷发展到明抢，尤其是飞车抢夺、抢劫犯罪活动屡屡发生，农产品、工厂企业、店铺、住宅屡遭盗窃。村民反映，有的黑势力表面上看是外地人拉帮结派，其实背后是本地人在操纵。因为有黑势力，有的集贸市场经常出现杀人等恶性事件，即便是警察如果不开执勤车也不敢去巡逻。村民在遇到偷盗抢的时候很多都会选择不报案，因为“报了也没用，还被公安问长问短，浪费时间，还不如不报，有时候被举报的人比报案的出来更快。”另外，村民反映110有时打不通，打通了警察要半个小时才赶到出事地点，觉得“警察也信不过了”。

　　目前来看，村级治安在很大程度上都只依靠建立在集体经济基础上的联防队伍。作为支出昂贵的公共产品，仅仅依靠有限的村集体经济很难保证公共安全的质量与数量。加上其他制度（比如出租屋管理、外来流动人员管理）没有很好配套，导致有的地方治安状况比较恶劣。我们认为，作为居民普遍受益而且相对昂贵的公共服务，公共安全应该纳入到整个区甚至整个市的财政支出体系。

　　3．环境污染比较严重，经济发展成本过高。从调查的情况来看，很多农民反映N市在经济大发展的同时，由于政府监管不到位，造成环境污染严重。前面提到，在公共服务各个分指标中，得分最低的就是环境保护，满意率仅为28.2%。例如解放涌，10多年来一直受上游漂染、陶瓷及镇内企业废水乱排的影响，污染严重。同时附近村民因为食用污水浇灌的菜，已经有多人死于癌症。水污染严重也给村民种养带来很大风险。有的地方由于污染问题长期得不到解决，已经多次出现“暴力抗污染”事件，成为影响农村稳定的重要因素。比如X村有一个工厂天天排放刺鼻的油漆味，时间一长让人头晕脑胀。有村民到该厂投诉，得到的答复是：“合同里没规定他们不能排放污染物，所以我们不算违规。”由于忍受不了长时间乌烟瘴气，在今年7月21日晚上，几位村民集结在一起向该厂抗议，并在厂方不予理睬的情况下开始扔石头，在仍然得不到厂方回应的情况下，村民开始用木柱撞击该厂大门，接连几天。但是，该厂仍然没有停工，照样排放废气。由于环境污染比较普遍，农民普遍希望政府能下大力度整治。他们希望在引进企业时，政府跟企业签订的合同里要有关于污染治理的条款，污染型企业一定要达到排污标准后才能排放污染。政府在这方面要有所作为，不能“先发展后治理”、“先死人再医病”。

　　 4．教育支出太高，养老没有保障。调查显示，有65%的农民认为子女教育支出是家庭主要支出。在义务教育阶段，学费免了但杂费支出很高，一些学校存在乱收费情况。X村的村民反映，有学校每天中午要收取学生的“搭伙费”，每餐2.5元，如果不搭伙，学生不能在学校午休，校门关闭要到快上课时才对不搭伙的学生开放，所以学生迫于无奈一般会交“搭伙费”，此外每个学生每天还要多交一块钱的补课费。一年下来，每个学生在这两方面的支出就要多交上千块。对于一般的农村家庭来说，教育支出负担非常重。有的家庭为供孩子上学，不得不向亲戚朋友举债。所以村民说 “不上学等着穷，上了学即刻穷”。

　　除了教育的“近虑”，农民还有“远忧”，即养老问题。按照《N市全征土地农民基本养老保险补贴制度试行办法》，目前N市的全征地农民是有养老保障的，但每个月才150元，甚至有的地方每个月每个人要上交75元才能领到150元的养老保险。显然，无论150元还是75元，以目前的生活支出来看，这个保障额都太低了。居民认为，政府应该尽快切实解决养老保障问题，让农民老有所养。如果考虑到区域发展不平衡，可以让经济较发达地区自己承担养老保障责任，经济较不发达的地区由政府扶持。

　　5．公共设施太少，文化生活贫乏。随着农民文化需求的增长，居民对公共设施的需求也日益旺盛 。

　　在“你最希望增加的公共设施是什么”（多选题）这一问项中，有40.72%的人选择了公园，排名第一。其次是体育设施，占39.18%，再次是文化广场与图书馆，分别占35.31%、34.28%。接下来是公路（26.80%）、养老院（17.27%）、电影院（16.24%）、学校（9.54%）、其他（4.38%）。从横向比较来看，N市农村公共设施供给情况总体上还不错，但是为什么居民对公共设施还是不太满意呢？其原因有两个：一是虽然配备了公共设施，比如图书馆，但是由于无法提供适合农民的服务或者活动，因此居民不太喜欢去，最后这些设施成为摆设。二是有的公共设施政府花了大力气修建，但是因为配套措施没有跟上，在公共设施的使用过程中也出现了一些问题。比如公共交通，路建了，公交车也有了，但是站点太少，公交车不准时，有时误点一个多小时，出行不方便。有的公交车缺乏监管，有乱收费的迹象。由于老人能享受免费乘车优惠，所以有的司机见到停靠点没有年轻人只有老人就经常不停车，直接开走。

　　实际上，对于公共设施，政府不一定要追求大、全，而是要充分利用现有的设施，在服务方式与服务内容上进行深度与广度的拓展。对一些可能带来社会问题但是农民喜爱的活动，也可以改变观念，赋予其新内容。比如打牌、打麻将，如果能定期开展以村为单位或者跨村的牌艺大赛，其实也是促进居民融合，加强社区凝聚力的好方式。在这方面，文化部门可以大做文章。

　　 （三）政策制定环节存在漏洞，损害了政府形象

　　政策是政府执政的直接表现。村民反映，区镇领导干部深入基层少了，体察民情少了，制定政策文件没有广泛听取意见或者没有经过实地调查就抛出来，致使面向农村的公共政策出现了一些不应该有的问题：有的政策本身有缺陷，与实际情况不符合；有的政策本身不错，但是政策执行受阻或者中断；有的政策虽然得到执行，但是因为配套措施不够，所起到的效果与预期有很大差距；有的政策调整频繁，随意性较大。比如就民政救助政策来说，要拿到3万元危房补助，必须要自己先拿出1万元盖将房子盖起来，这对于原本非常贫困的家庭几乎不太可能，所以干脆放弃申报；精神病人可以安排免费救助，但必须有一人陪同，这对于只有一个成年劳动力的家庭来说也是非常艰难的事情；老人可以免费乘车，但是没有人去监管拒载情况，等等。

　　需要特别指出的是，有的经过充分论证的重大决策，因为没有生动的、方便农民接受的宣传途径，以致有的居民对这些决策并不理解。比如2005年的区划大调整，虽然有超过一半的人（50.2%）认为“这是一件对N市发展很有好处的事情”，但是也有13.6%的人认为“这是政府的政绩工程，走走过场”。X村的人就说，“区域合并以后，并不是4合1，而是4变5，就是多了一个中间层级，办事更麻烦了。”还有15.7%的人认为“这是领导头脑发热，想怎么做就怎么做”，另有20.7%的人则对此事不太关心，认为“这件事情与和我没有关系”或者“我不清楚这件事情”。

　　还有与农民切身利益相关的《农村工作五十条及9个配套性文件》，这本来是保证农民切身利益的政策文件，但是“非常瞭解”这一条例人仅仅只有5.6%，“听说过有所瞭解”的人占41.5%，“从来没有听说过”的高达52.9%。对《十项民心工程》的瞭解也存在类似的情况。

　　与此同时，在有些事关农民切身利益的领域，政策干预力度太小，很多部门还缺少“不与民争利”的勇气与决心，对于争利行为也缺乏有力的制度约束。如X村，高压电网交错纵横贯穿该村，村民在高压线下工作、生活，人身安全严重受到威胁，有多人已经被雷击致死，村民多次向有关部门投诉，至今仍未解决。我们认为，像这样事关人命的问题，还有土地返还、土地征收利益分成、环境污染等重大问题，从根本上来说不是“政府能不能解决”的问题，而是政府“有没有勇气去解决”的问题。或许，这些问题已经不是一个层级政府能够解决的，但是这些政策困境给我们的警示是：政府在制定政策的过程还稍显草率，政策制定的技术还显得粗糙。从整体来看，严重侵害农民利益的事情还不多，但是根据“木桶效应”，对于一个沿口不齐的木桶来说，它盛水的多少，不在于木桶上那块最长的木板，而在于最短那一块。因此，这样的事情，即使只有一件都足以影响居民对政府的整体判断。

　　从调查来看，正是因为有这样或者那样的事件，政府在农民的心目中形象并不太好。我们在调查中经常听到的一句话就是“大共产党（指中央政府）的方针政策是好的，但是小共产党（指农民经常接触的基层政府）有时变了样，落实不到位”。

　　（四）有些村陷于治理失灵，民怨较多

　　十六大报告提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标。显而易见，这是一个治理非常有效的农村图景。而治理失灵是指政府（包括村一级组织）的管理与有关的规章制度几乎失效，并在经济发展、政府管理、公共服务等各方面都出现问题的现象。在调查中，我们发现有极个别村就存在这种治理失灵的情况，主要如下：

　　1．征地补偿纠纷不断。1992年，不少厂商来X村征地，很多田地被征，不过卖地的钱一直都没有明确交代，村民每年只能分到几百到1000元左右。没有了土地，分的钱又很少，村民生活很困难。被征的土地发展了一部分之后，很多商家就暂停建了，一些田地就这样荒废了，没建厂房，也不能种田。后来，因为广州新火车站选址番禺，而X村与番禺石壁村只有一河之隔，X村的土地升值了，原先交了土地订金的商家，纷纷想把土地要回去，村民当然强烈反对。有一段时间，村民们集体上访，示威静坐抗议，并在村委会门口竖起了抗议横幅，如“村民吃饭捞豉油，交起学费眼泪流”之类。从2003年开始，静坐一直持续了两年多。后来重新选举，当时“闹事”的领导人被推上去当了主任，静坐也就结束了，但征地问题还是丝毫没有进展，村民民怨未平。

　　2．环境污染无人管。X村下辖一个村民小组有一垃圾处理场，以前各村民小组的垃圾都运到此处处理，但由于采取的是焚烧方法，烟囱常冒黑烟，而且很多垃圾微尘四处飘落。后来遭到多方投诉，垃圾处理场作废。虽然如此，垃圾处理场留下的大面积凹地仍然成为垃圾堆积的场所。此外，村民反映，一个原村干部在街头开了一家纸箱厂。每天晚上纸箱厂的机器噪音都非常大，而且经常排放大量黑烟。诸如此类的问题，很少有人过问。

　　3．欺上瞒下。村民反映，前段时间，有关部门为了瞭解经济发展状况，要求工商局对全村的店铺进行检查，瞭解经营状况。但是当地工商人员随手翻出以前的登记记録，在那些登记了的店铺旁边乱写些评语。如，有一家发廊已经关闭了几年，一家五金厂也早已经搬走，但是在工商人员的登记记録上仍然写着“不错”“经营状况一般”这样的字眼。此外，X村还有相当数量的地下网吧。这些网吧有的就是干部开的。他们一般回找个外地人管理，自己在后面操纵，要是上面有人来检查，就马上通知手下拉闸关门，因此几乎每次检查都是徒劳，居民意见很大。类似这样欺上瞒下的事情还很多，造成上面的政策总是无法在下面得到执行。

　　以上是农村个别村现存在的一些主要问题。他们存在不同程度的“治理失灵”情况。我们认为，作为与农民生计最直接相关的村级治理，在N市到底是怎样的情形，需要深入蹲点，做更全面的摸底。

　　四、几点建议

　　关于建议，我们在问卷中也设置了一个问项，以瞭解农民站在他们自己立场上的看法，调查数据如下表（多选题）：

　　从表21可以看出，当问到“N市要建成经济发展团结和谐的社会，最重要的因素有哪些”的时候，有高达57.47%的人选择了“廉洁有为的政府领导班子”，远远超过其他选项。其他依次是“要抓法制，按照法律办事”（24.48%）、“良好的治安环境”（23.2%）、“村里的带头人很重要”（20.88%）、“老百姓要提高素质”（18.04%）、“要注意科学民主决策”（15.21%）、“保持政策稳定”（14.69%）。这表明，在农民看来，影响N市农村发展最重要的因素取决于是否有一个负责任的领导班子。

　　以上数据从农民的角度反映了目前可以进行探索的工作方向。除此之外，我们还将提出几点具体建议。考虑到本报告的目的，建议方面将着重讨论以前被忽略或者还不太被重视的问题。我们的总体看法是：从N市的情况来看，政府已经面向农民做了许多努力，并已经取得很大成效，但是同样勿庸置疑的是，面对农民，政府有所作为的空间还非常大。这里的关键是政府是否有足够的勇气与决心，站在不与民争利的角度去完成几件赢得民心的大事；同时，逐渐完善现有制度安排，真正还原农民从“居民”、“市民”、到“公民”的身份及其权利。

　　（一）优化产权制度安排，保障农民合法权益 

　　在我国构建和谐社会进程中, 农民不仅需要政府提供各种政策支持，摆脱经济上的贫困；而且更需要政府进行制度安排, 给他们以真正的公民权, 只有这样, 农民才能以平等的身份参与新农村建设。所谓公民权，是指国家宪法和法律对公民在社会生活中可以行使某种权利和行为自由的确认。赋予农民公民权，并采取制度安排实现这种公民权，这是我们解决农民问题的起点。而对于农民来说，最重要的公民权是其立足于土地所享有的合理收益权。

　　就N市来说，许多农民对未来缺乏信心的根本原因是：土地是他们可以抗衡未来风险的最重要因素，但现在要么土地本身的增值空间很小，要么土地已经以低廉的价格被征用，而征用收益很多人尚未拿到手。“种地无田、上班无岗、社保无份、创业无钱”，失地农民成为社会主义现代化建设过程中的“新贫农”。作为“新贫民”的农民具有如下特点：在新的制度安排下，被割裂了与土地的天然联系，失去了长期拥有的土地使用权，从而丧失了依据土地使用权而获益的资格;又因为农民缺少农作以外的生存技能，获得其它收益的弹性小，从而导致生活困顿、精神孤立。我们的调查也显示，“有部分土地”的农民比失地农民对个人生活状况的满意率相差不大，前者31.9％，后者为35.3％。

　　由此可见，城市发展如何补偿农民失地的损失，如何构建一个公平的制度平台让农民与有关部门可以通过谈判获得相对公平的收益，这是在疾风骤雨式的中国城市化进程中迫切需要解决的问题。具体而言，解决这一问题的途径包括：

　　1．确立农村集体经济组织的资产监管主体地位。按照国土资发【2001】359号文的规定，农村集体资产产权登记登记发证的对象“为乡（镇）农民集体、村农民集体和村民小组农民集体”。实际上，“农民集体”是一个非常模糊的概念。因为N市在村级设有村委会、经济联合社、股份集团（有限）公司等，在村下面还设有村民小组、股份经济合作社、生产小组等。这些组织有的是自治组织、有的是经济组织，但可以说都属农民集体。因此不少人认为村民自治组织和社区经济组织是一回事，农村集体资产的监管主体是村委会、村民小组，从而造成管理职能混淆，主体不明。因此，当前的首要任务是通过组织产权登记，将所有集体资产归属农村集体经济组织（经济联合社、股份经济联合社、股份经济合作社），明确区分村自治组织与村经济组织。作为村集体资产的监管者，村集体经济组织要做到两个分离：一是将现有附属于村集体经济组织的政务与公共事务功能剥离出来，前者交给村民自治组织村委会，后者可采取财政和居民共同承担的投入管理机制。二是可以将资产所有、资产监管与资产的经营职能适当分离，村集体经济组织的主要职能是监管资产的经营，而具体的经营可以委托给更专业的组织去做。

　　2．将农民依法享有的土地使用权转化为具有实质意义的土地产权。在土地“农民集体所有”的制度安排下，从根本上保证农民土地收益权就是将农民依法享有的土地使用权转化为具有实质意义的土地产权，从而为农民参与土地收益谈判奠定产权基础。N市正在推行固化股权的做法，这是一个很有意义的尝试。在土地产权收益实质上归属农民的情况下，除了公益性征地，农用地转化为非农用地的最终价格是农民与开发商之间协商的结果，是一个市场调控的正常价格，而不是行政扭曲的结果。在这方面，政府要有退出的勇气与决心。

　　3．土地开发以农民获得长期稳定土地级差收益为原则。除了公益性征地，政府要引导村民与村集体做到：不卖地，不做房地产开发等一次性收益的项目；不做风险较大的工贸企业经营；不搞占地多的农民别墅居住用地；有序推进土地流转，集约开发土地，推动土地规模化经营。由此，纔可以最大限度地让农民以及村集体获取初始投资带来的级差地租，促进土地收益率。这样的引导，也会使村民变得更理性，考虑更长远。即便是公益性征地，政府也必须树立“征地依法赔偿”的理念。有的地方政府认为土地是国家的，所以低偿或者无偿从农民手里拿过来也是应该的。我们认为，这种态度不是一个负责任的政府应该有的态度。按照法律规定，政府征用土地的目的是为了实现公共利益，根据“公共负担面前人人平等”原则，由于被征用者为公共利益做出了特别的牺牲，政府必须代表社会全体受益者对这种牺牲给予必要的补偿。赔偿的标准一般是较为公平的市场价格。为此，必须引入土地价格的评估机制，通过市场的竞争科学确定被征地的市场价格。

　　4．加强征地配套措施建设。一个良好的政策是否能达到预期效果很多时候取决于政策配套的完善。比如，对于征地补偿政策，为了保障农民收益，可以考虑建立由纪检、财政、审计等部门参加的失地农民征地补偿费发放使用大检查制度，定期开展全区失地农民征地补偿费发放和使用情况检查或重点抽查，及时纠正违规违法行为。同时，还可由统计、国土资源、劳动保障、民政、财政等部门联合建立失地农民基础数据库，为推进失地农民养老保障、培训转移就业、低收入保障及特困户救助工作顺利开展提供可靠的信息支持。

　　（二）明确政府责任，建立农民需求导向的公共服务机制

　　长期以来，我国在城市实行的是“政府主导型”的公共服务体制，在农村实行的则是一种“农民自保型”公共服务体制，造成农村公共服务严重短缺。从N市的情况来看，随着经济发展和投资环境的不断变化，村级集体经济发展不平衡的问题日显突出，部分村级集体经济十分薄弱，可支配收入甚微，更遑论支付昂贵的公共服务。如果继续维持目前的农村公共服务机制，依靠发展村集体经济或者增加农民收入来帮助农民获得必要的公共服务，则大多数农民将很难获得基本的公共服务，甚至其最基本的生存权和发展权都得不到保障。当“三无”（无地、无业、无社会保障）农民日益增多的时候，无疑将成为影响社会稳定的一大隐患。当前的重要任务是调整公共服务供给的导向，建立农民需求导向的农村公共服务供给制度。我们认为建立农民需求导向的农村公共服务供给制度，需要在以下几个层面建立适当的制度性安排:

　　1．明晰政府在公共服务中的“供应者”与“生产者”角色。区分公共服务的供应者与生产者，是公共服务得以有效提供的起点。公共服务的生产者是指直接从事生产或者直接向消费者提供服务的部门。它可能是政府、私营企业和非营利部门等。公共服务的供应者是指安排生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务生产者的人，服务供应者通常是政府。或者简单说，公共服务的供应者一般代表了政府的责任，而公共服务的生产者则代表了政府所选择的有效的公共服务的生产方式，这个生产者可能还是政府相关部门，也有可能是市场或者其他组织。一般而言，政府在公共服务职能运作中的基本角色有两种：一是作为服务供应者，而不是服务生产者，二是集服务供应者与生产者于一身。对传统政府公共服务领域加以考察，不难发现，政府在公共服务职能运作中实际担当的角色是后一种。因为忽视了“服务供应”和“服务生产”之间的区别，进而错误地认为如果政府放弃了服务生产者的功能，就自然放弃了服务供应者的角色，这种认识导致政府一直采取垄断性的直接生产模式。我们认为，区别供应和生产的目的是把过去由政府直接提供生产的社会服务，以各种方式鼓励非营利机构、企业、居民等共同承担。

　　2．根据公共服务属性，建立分层公共服务供给机制。从“全民性”到“区域性”逐步过渡，公共服务可以分成不同层次；相应地，不同层次的公共服务可以由不同层级的资金提供，并建立某种程度的合作机制：对于公共性较强、覆盖面较广、而且相对昂贵的公共服务，比如养老、医疗、治安、义务制教育，应该由财力雄厚的市级财政体系与区、镇（街）财政体系合作提供。对于一些牵涉面甚广、解决起来很复杂的公共服务，如环境保护，也应该由市级财政体系与区财政体系合作提供。对于覆盖面较窄，具有一定区域收益性的公共服务，比如社区卫生，文化体育设施、村际公路、可以由区财政、镇（街）、村集体经济合作提供。从N市的实际情况来看，为了加强村集体的公共服务供给能力，可以考虑建立税收返还机制。农村集体经济对N市经济发展及税收做出了很大贡献，但是在税制方面，镇（街道）享受税收返还政策，村集体经济不但无税收返还，而且还要缴纳税费，同时还要承担公共服务责任，如学校教育、治安等费用。在考虑区、镇（街道）财政承受能力的前提下，可以探索建立村级税收返还机制，提升村集体供应公共服务的能力。   

　　以上不同层次的公共服务，在具体生产方式上可以更加灵活多样：政府经营：即公共服务完全由政府供应并生产。基本的养老、基本的医疗、基本的公共安全、义务制教育即归属此类。政府管制下的私人经营：采用这种方式的公共服务一般也具有自然垄断特征，不过单位投资额并不大，如公共交通、电力等。政府资助下的私人经营：采用这种生产方式的公共服务一般具有明显的外部经营效应且盈利较低或风险较大，如农业技术推广、技术培训等。政府发包：私人承包或分营机构与私人机构共同竞争性地承包。采用这种方式生产的公共服务主要是那些具有物质性特征的公共服务，幷且合同管理的成本极低。如道路维修、公共排水设施建设、公园的营运等。村垃圾收集也可以归属为此类。

　　3．重视财政改革，为农民优先提供最重要的公共服务。按照生存、货币最大化和理性自利三个原则，农民公共服务需求可以建构一个相对稳定的需求顺序结构。关于N市农民的这一需求顺序结构，我们在问卷中按照N市“十大民心工程”的内容设置了一个问题，即“你认为以下哪些问题很重要”（多选题）。我们的假设是，这一问题大概可以反映出N市农民对公共服务的基本需求顺序。数据如下：

　　选择“全面安康（比如卫生保健、食品安全、安全生产、社会治安等）”这一工程的人数达到总人数的57.73%，大大超过其他选项，也就是说这一项需求在需求顺序结构中排第一，在财政支出体系中应该占有相当重要的位置。其次依次是“扩大与促进就业”（48.2%）、“农民减负增收”（45.88%）、“全民安居”（42.27%）、“治污保洁”（40.46%）。

　　一方面，农民需求顺序结构决定了农民的公共服务结构（包括优先提供哪些公共服务，优先对哪些人提供服务，提供服务的数量与质量怎么样等）。从表23可以看出，目前摆在政府面前最突出的问题是卫生保健、食品安全、安全生产、社会治安等公共服务的提供。另一方面，公共服务供给结构由财政支出结构来实现。政府需要意识到，财政支出结构实际上是决定公共服务供给结构的关键。最近，中央政府决定调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村的范围，加强政府对农村的公共服务，并做到：新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村；国家基本建设资金增量主要用于农村；政府征用土地出让收益主要用于农村。这些思路表明瞭一个趋势：对于农村公共服务，政府应该学会承担责任。为此，N市需要调整财政支出结构，积极推进预算改革。要合理划分区、镇（街道）政府支出责任，推行“镇财区管镇用”的财政管理方式改革试点，加大财政对农村的倾斜力度。需要指出的是，政府的治理能力首先体现为财政汲取能力，其次，也是往往被忽视的一点，政府的治理能力还体现为财政的分配能力，即将有限的财政资源尽量提供给最需要的人群。

　　尤其对于失地农民来说，政府必须树立的一个观念是：提供这些服务是一个负责任的政府在强制性获得本应属于农民的土地级差收益以后必须给予他们的替代性补偿，而絶不是政府出于同情而给予失地农民的施舍。

　　4．促进农民参与，建立有效的农民需求表达机制。调查发现，虽然部分农民在现实中所享用的公共服务数量少、品质低，难以满足他们在生产和生活中的基本需要，但是这些人却没有什么有效的渠道表达这种不满。因此，应该想点办法进行农民需求表达机制建设。这包括两个层面的内容：一是关于公共服务、公共资源、公共政策等相关信息应该被农民知晓，形成选择需求表达的有效基础；二是建立公共服务供给主体对农民居民需求的敏感反应机制，使农民需求表达成为服务供给中的关键环节。比如加拿大，为了让政府能够及时瞭解农村的民意和发展状况，建立了有效的“农村对话”机制。政府通过定期举行的全国农村会议、农村青年对话、在线讨论、民意调查和农村工作组汇报等不同形式的活动，吸引来自农村，特别是偏远北部地区的居民同政府官员进行“开放式双向交流”，讨论农村发展面临的问题、挑战和机遇，并确定需要政府优先解决的问题。类似这种形式的“对话机制”在国内城市社区建设中已经被经常采用。从工作实际来看，目前可以做的是由区农村工作领导小组牵头，建立跨部门农村事务协调小组。这个工作小组定期召开会议，交流信息，组织一起解决重大的农村问题，负责协调和推动农村协作伙伴关系的建立和相互联系。

　　（三）寻找合适的组织形式，提高农民自我管理能力

　　与大多数有单位的城市居民相比，农民的一个重要特征就是联系的松散性。当一个个无组织的农民面对未来各种可能的风险的时候，实际上是非常脆弱的。这也是我们在调查中经常感受到农民对现实感到无可奈何的重要原因。上文提到，农民一般认为对于N市的发展最重要的因素是廉洁有为的领导班子。不过，尽管如此，当问到他们“如果某一项政策或者具体行为不满意的时候将如何做”的时候，选择“到镇政府或区政府反映情况”的却只有19.0%，到信访部门上访的只有14.0%，而有35.0%的人认为自己宁肯“什么都不做，因为做也没有用”。

　　从理想层面上说，当农民不再频繁找政府解决问题的时候，那应该不是他们感到“絶望了”，而是因为他们已经有了强有力的自治组织形式，农民可以藉助这些自治组织形式自己解决问题。我们认为，作为真正为农民谋利益，为农村谋发展的政府，作为一个真正想减少治理成本的政府，应该要将提高农民的自我管理能力提到日程。

　　提高农民的自我管理能力，首先是加强村民自治组织建设，这一方面的工作已经做了很多。不过，结合调查情况，我们认为在目前的农村自治组织建设中，不一定要追求“组织的健全”。现在的情况是，一个村子必须有两委，两委必须有规定数量的成员；两委之下，必须有若干专门委员会、若干群众组织，这些组织还要有若干成员。为此需要花费很多成本，而且很多组织成为了摆设。我们认为，在一个村的公共活动中，关键是有人办事，幷且能秉公办事。结合农村本身特殊性，可考虑在现有法律基础上创新组织形式，注重自治的实质内容而不是自治的外在载体。

　　农村自我管理的另一个问题是由于“贿选”、宗族等问题使农民选民的意志被扭曲或者忽略。沙涌村、沥东村、凤岗村、林岳村等都反映过类似情况，一张票大概50－300元。因此，当问村民“你对村里选举怎么看”的时候，虽然有超过65％的人认为对选举表示满意或者基本满意，但是也有29%的人选择了“选举只是形式而已，没有真正发挥作用”。

　　选举不是“有钱人在游戏”，也不是“政府在唱戏”，而是村民表达真实意见的一个场合。现在基层工作中的许多麻烦，其实很多是政府监管不力或者干预过度造成的。实际上，政府只要把握住选举的游戏规则，然后放手让农民自己选，选上谁算谁，选上后不满意，就由他们自己再选下去或者罢免。当选举真正变成村庄内部之事的时候，村级管理的一些问题可能就将不再是问题了。

　　推进农民自我管理的另一个任务是推进农村专业合作组织的实质性发展。在新农村建设中，有许多事情是可以充分调动民间力量的，而不必什么事情都有政府来操办。世贸组织协议中关于农业支持的“緑箱”政策和2004年中央“一号文件”，为我国农村专业合作组织的发展提供了有利契机。作为一种竞争力量，农村专业合作组织可以提高成员及农民在市场上讨价还价的权力，降低生产及交易成本，使农民获得个体生产者或经济实体比较难得到的产品和服务。从目前情况来看，农村专业合作组织的形式很丰富，但是一直缺少吸引农民的、真正对他们有用的组织，因此可以考虑结合N市农村产业发展情况主抓一两个组织，政府给予扶持，坚持下去，抓出成效。

　　（四）深入农村，切实改善公共政策质量

　　美国经济学家认为：“一个社会的兴衰在某种程度上取决于其政府所选择的公共政策。”好的农村公共政策对农村问题有更准确的把握，有更强的针对性，在操作中也就更具有效性。

　　由于缺乏前期调查与论证，很多政策实际上都或多或少忽略了农民的真实需要及其利益保障。由于缺乏对农民的尊重，又没有提供示范性途径使农民事先有心理和物质上的准备，最终造成政策效益无法达到最优化，农民情感龢利益遭受侵害。

　　从N市的情况来看，今后可以做的工作有：

　　第一，建立经常性的政策论证体制，尤其要注重前期调研与民意沟通；

　　第二，注意跟踪决策，建立政策纠错机制，对公共政策执行进行动态检测；

　　第三，关注政策配套，注意政策之间的配合与衔接性；

　　第四，注意政策实施中的利益平衡。比如按照农田保护政策，有的地方（狮山、里水、丹灶等）大部分土地被划为农田保护区，制约了第二、第三产业发展，不利于增加农民收入。还有的地方受到规划、城市建设的影响而无法取得最优的土地效益，对于这类地区的发展，政府应该在别的政策方面给以一定的倾斜支持。

　　特别需要指出的是，提高政策质量的另一层意思是政策要特别注意尊重历史、面对现实，积极化解历史遗留问题。比如针对农村集体经济组织部分物业规模小、效益低、证照不全等实际情况，有关部门可以本着实事求是的原则，制定相关政策措施，妥善解决这些物业证照不全的问题。

　　（五）促进本地人、外地人的整合，增强社区凝聚力

　　对珠江三角洲地区来说，一个重要的特征是外来人员与本地村民悬殊的人口比例。调查发现，本地村民对外来人员一般有较强的扺触心理。比如在治安、就业问题上，村民一般将其原因归结为外来人员太多。从实际情况来看，外来流动人口的增加确实是农村治安恶化的重要原因，但这一问题的解决，絶不是对外来人员的完全排斥，而是本地人、外地人在认同感基础上的根本融合。

　　对外来人员来说，他们现在工作、生活的地区只是一个临时停泊的港湾，与这片土地并没有太多感情上的联系，更谈不上认同，因此其行为很多时候都可以无所顾忌、不考虑后果。基于此，政府可以有意识地打破本地村民与外来人员的界限，改变外来人员“我只是住在这”的心态。具体措施如下：

　　1．做好外来人员登记，探索合适的外来人员管理模式。外来人员登记是做好外来人员管理的关键环节。做好外来人员登记，第一步是要打破行政部门壁垒，运用信息化技术，加强外来人员信息统计与处理工作。比如，公安部门、出租屋管理部门、村委会等有关机构，可以享有一个共同的信息平台，提高工作效率。具体形式可以依托出租屋管理部门建立出租屋管理服务网络，建立动态的出租屋、外来人员以及出租屋安全隐患综合信息通报的一体化系统。

　　2．采取措施培育外来人员的归属感。首先，政府应该加强宣传力度，改变村民认为外来人员只是来“分蛋糕”的观点，让村民意识到：让外来人员分享他们的利益，其结果不是减少了他们的利益，而是增加了他们的利益（当外来人员中的好公民在社区中越来越得到鼓励的时候，其结果必定是社区秩序的根本性好转，并因此而使社区具有更大的吸引力与发展前景）。其次，一些原本只有村民参加的社区活动（例如龙舟节、醒狮活动），应该积极发动其他居民尤其是外来人员参加。此外，也可以考虑将某些村民待遇与外来人员居住年限挂钩，比如，对在社区内居住达3年以上而无任何违法犯罪记録的外来人员或者家庭，在小孩入托、入学等方面可以给以“准村民”待遇或某些优惠。 

　　3．利用有效手段调控人口构成，改善人口素质。从开展工作的角度考虑，每一个地方都希望居住在本村的是好公民。在法律上，政府运用强制性手段来调控人口构成已经没有合法性。在这种情况下，可以考虑利用一些柔性的政策工具或者其他非正式手段来达到同样的调控效果，形成“出租有责，承租守法”的氛围。具体措施有：设立“社区发展荣誉奬”，对于那些已经在某一个村子租住3年以上而无任何违法犯罪记録的暂住人员或者家庭，除了上面提到的“准村民待遇”，还可以颁发社区发展荣誉奬，以促成其本地居民意识的建立。与此类似，对于那些长期将房屋出租给某一个或某一户外来人员的村民，也可以颁发“社区发展荣誉奬”。对于曾经有违法犯罪记録的外来人员，可以列为“社区不欢迎人士”。虽然无法强制性要求村民不租房给这些人员，但是可以奬励那些租户连续3年无违法犯罪记録的房东，形成反向激励机制，使村民自觉拒絶“社区不欢迎人士”。

　　（六）实现从管理到治理的转变，对农民多一些人文关怀 

　　我们认为，关于新时期农村的建设方略，最基本的一点是实现从管理到治理的转变，让农村问题尽可能内部化和社会化。

　　 “农村问题内部化”是指让基层化解自己衍生出的问题，农村社会的问题尽量在农村内部解决，而不是一有问题就首先成为政府直接面对的问题。“农村问题社会化”是指让农民的问题尽量不要成为政治性问题，而是尽可能将这些问题社会化，成为社会性问题。现在的突出现象是，当农民遇到征地纠纷、拆迁补偿等问题，首先想到的是通过向政府施加政治压力的方式解决，使普通的社会生活冲突一开始成了政治性事件。事实上，不论对于农民来说还是政府来说，都有更好的解决途径和解决办法，那就是尽可能地通过市场经济的规则途径，或者通过社会组织的互动，或者通过利益团体的协商，总之是通过正常的社会性渠道来解决，而不是通过施加政治压力的方式来解决。

　　最后需要指出的是，综合整个调查，可以看到农民实际上对政府要求并不高。在问到“您觉得最需要政府提供的帮助是什么”的时候，他们提到最多的无非是生活保障和再就业这两项，这说明农民对政府的基本要求是保证温饱而已。这一点让我们感到更感到心酸。因此，我们希望无论是政府还是社会的主流意识都应该给予农民多一些人文关怀，在政策制订上多考虑农民的利益，以改变农民在重大利益面前“集体失语”的状态。

　　 

　　（作者系广东省精神文明学会副秘书长、城市治理与土地管理研究所副所长、中山大学行政管理研究中心副教授）