［本文是2007年广东省软科学课题——广东新农村建设中村“两委”及村镇关系研究\[项目编号：2007B07900087\] 成果之一。]

　　潘利红　杨小霞 

　　改革开放以来，广东作为改革开放的试验区、先行地，农村基层管理体制进行了不断的改革和创新，在全国农村村民自治改革的大潮中呈现出独特的姿态，形成了鲜明的广东特色。下面分阶段进行研究探讨。

　　一、改革开放初期，沿袭旧体制，广东农村设立了区公所、小乡镇

　　（一）全国体制变迁的历史条件

　　1978年党的十一届三中全会召开，要求人民公社各级组织要坚决实行民主管理、干部选举、账目公开。这是改革开放后党中央首次提出农村基层政权建设的原则和方向，为以后农村基层管理体制的改革提供了理论基础。十一届三中全会后，以“包产到户”为特征的家庭联产承包责任制的实行开启了农村经济变革的大门，农民重新获得了私有产权，从生产上摆脱了对集体经济的传统服从，“三级所有，队为基础”的集体经济迅速瓦解；但此时我国农村在政治制度方面还是实施“政社合一”的人民公社体制，这就对刚松绑的农村经济多元化发展的经济诉求产生了严重的阻碍。同时，农民私有财产的获得又促进了政治上民主意识的苏醒，人民公社时期单一性、被动性、服从性的乡村治理模式与农民渴望当家作主的政治诉求产生了尖鋭的矛盾。这就需要建立一个全新的与当时经济、政治发展相适应的农村基层管理体制，即既能保证农民民主自治的政治诉求得以充分实现，又能保证党和国家有足够的组织手段对农村的众多家庭经营农户进行有效的管理。因此，以政社分开为核心内容的农村基层政治体制改革成为摆在政府面前的迫切问题。另一方面，在村庄公共事务管理的实践中产生了村民自治组织这一全新的组织形式。1980年2月，在广西壮族自治区宜山县三岔公社合寨农民以无记名投票方式选举产生了我国历史上第一个村委会“果作村民委员会”。由于村民自治组织在维护村庄治安、解决水利失修和耕地纠纷等问题上发挥了重要的作用，村民委员会开始在广西得到积极的推广。1981年6月中共十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确提出：“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”，［《关于建国以来党的若干历史问题的决议》注释本，人民出版社1985年版，第65页。]这就为村民自治制度在全国的推广提供了强有力的政治支持。1982年4月，四川省广汉县在全国率先进行机构改革试点，建立了县、乡两级管理机构，把公社改为乡，把生产大队改为村，建立了村民委员会。同年8月，中共中央下发了第36号文件，要求在全国各地有计划地进行建立村委会的试点工作，发动群众制定《乡规民约》；同年12月，第五届全国人大颁布新的《中华人民共和国宪法》，首次以国家大法的形式明确了村委会是群众性自治组织的法律地位，村委会的主任、副主任和委员由村民选举。此次宪法的颁布，标志着我国村民自治法律化与制度化进程的开始。

　　1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求政社分开，设立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织，而在乡之下实行村民自治。从此，“乡镇人民政府——村委会——村民小组”的新体制代替了人民公社体制。在中央的大力推动下，全国农村于1983年开始全面撤销人民公社和生产大队、生产队建制，撤社设乡、改队为村。1987年11月，六届全国人大常委会审议通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。这部法律对村委会的性质、地位、职权、组织设置、选举原则、村民会议、工作制度、村民小组、村规民约等方面都进行了较规范的规定，还规定了村民委员会与乡、镇人民政府只是指导、支持和帮助的关系，村民委员会对人民政府是协助其开展工作的关系。《村委会组织法（试行）》是我国第一部对村委会组织进行全面规定的基本法律，它的颁布标志着中国农村村民自治开始进入法制化运作的历史阶段。

　　（二）广东体制改革的初步尝试

　　建立村委会的时候，广东省根据本省的实际情况，在人民公社的基础上设立了区公所，在原生产大队的基础上设立小乡镇，当时的区公所还是沿袭人民公社时期的统一行政模式，但对于保证当时广东农村的稳定和经济的增长发挥了重要的作用。随着我省农村社会经济的发展，区公所运行所显示的弊端越来越突出：管理层次过多，官僚作风严重，农民办事难，庞大的机构运行给农民带来沉重的负担。1986年，广东参照当时全国大部分地区的做法，开始将原设在公社的区公所改设为乡镇，而将原设在生产大队的小乡镇改为村民委员会，与国内的其它地方在基层管理机构的设置保持了一致，但由于村民委员会的力量过于薄弱，所以还是受制于上级乡镇政府的领导，民主的概念还没进入群众的视野。

　　在《村委会组织法（试行）》出台后不久，广东省政府办公厅转发了省民政厅《关于认真贯彻执行〈中华人民共和国村民委员组织法〉的意见》，并在惠州市博罗县福田镇荔枝墩村进行了第一次村级民主选举试点工作，产生新一届的村民委员会。但与地方之相配套的村民自治制度却迟迟没有建立起来，村民委员会的号召远远没有得到村民的响应。因此，试点村庄只是空挂了一个“村民委员会”的牌子，区公所作为政府机构依然牢牢控制着农村大小事务的管理权。 

　　二、改革开放的深入与发展，广东农村形成以管理区办事处体制为主体的多种模式

　　（一）广东基层管理体制新模式的确立

　　20世纪80年代末、90年代初，广东省政府对农村基层管理体制采取了较为宽容的态度，省内农村多种管理体制幷存的方式没有被简单的否定、禁止，而是在实践中得到了充分的运用、成长，待时间来检验出其优劣后再作取舍。这种做法是与广东的试验、创新精神是相一致的。

　　1989年，广东省委在全省范围内进行了一次比较大规模的农村社会经济调查，调查报告认为广东的特点是“大乡多、侨乡多、人口密、土地少”，为加速农村工业化和招商引资的进程，促进农村集体经济的发展，省委决定改革村委会制度（当时内地的农村正在探索如何推行村民选举和村民自治），即将村民委员会改为管理区办事处，作为乡镇政府的派出机构，同时把村民选举下沉到村民小组的层次，把村民小组改为村民委员会（简称“小村委会制”）。但全省各地农村管理体制改革的步伐并不相一致，大致存在三种模式：一是广州、深圳、珠海三市经济、社会发展相对成熟的农村同全国保持一致，实行村民自治；二是全省大部分地区，设管理区办事处，在管理区属下的自然村或原生产队设村民委员会，把政府对农村的管理延伸到最基层；三是一些地区把原生产大队改为管理区办事处，与村民委员会两块牌子一套人马，实际上按管理区办事处的工作方式运作。

　　对于广东大部分地区管理区办事处体制的建立，有学者认为，让刚刚获得自治权力的村民再次受制于行政权威的管制之中，是农村民主自治发展历程倒退的表现，他们引用美国学者费正清的话语：“中国现代化的记録常常是向前迈两步，后退一步”，［费正清：《伟大的中国革命》，世界知识出版社2000年版，第421页。]指出管理区体制正是“向后退一步”的典型表现。但笔者认为，农村管理制度的实施应与当地经济社会发展的现状相适应，不能在全国范围内搞“一刀切”，这也是1988年《村委会组织法（试行）》为什么不强制性规定村委会设置的范围和规模而采取引导为主的原因。在经济先行的改革模式的推动下，广东有很多经济发达的农村发展起了强大的集体经济或民营经济，吸引了大批外来务工人员，农村社区公共事务管理工作与内地农村存在着巨大的差异。如珠江三角洲等地的富裕村庄，庞大的资产显然不适宜仅由3—7个村委会干部来管理，而且选举也不适合专业化管理的实际需要。因此，对于经济发展水平较高的珠江三角洲农村来说，片面地应用内地的村民自治模式来管理村务显然是不现实的。

　　（二）广东基层管理体制新模式的作用

　　1988年至1998年广东农村管理区办事体制实施的10年，正是广东农村工业化和城市化突飞猛进的10年，表明瞭农村管理区办事体制适用于广东实际的合理性，促进了广东农村工业化、城市化以及农村福利共同体的建构，主要作用如下：

　　1．实现农村资源的集约化改造。主要是加强统一配置力度，通过运用强有力的行政手段促进农村土地、资金、劳动力资源的集中，使农村粗放型小农经济迅速向集约化转变，其中最有特色的例子就是土地股份合作制。通过土地股份合作制，管理区可以获得土地的集中规划、使用和管理权。实行土地股份合作制的典型是广东南海，创造了农民以土地使用权参与工业化的南海模式，使其成为全国经济最发达的县级地区之一。

　　2．实行公司制化的农村经营管理体制。从“政治挂帅”转变到“经济挂帅”后，农村管理区的中心工作就是发展经济。主要做法是招商引资，兴办企业，开发“工业村”，以农村经济合作联社为基础成立“某某管理区（村）经济发展公司”。随着村集体经济总量的增长，不少农村推行公司化治理，进行村级“政企分开”改革，村公司财务实行独立核算，村政组织则设立村级财政。

　　3．重建农村社区集体福利。尽管管理区的是乡镇政府的派出机构，但管理区的经济仍然是农村集体经济，必须以社区集体主义为导向，在农民心目中只不过是换了名称的“生产大队”。在珠江三角洲的许多农村，建立了程度不同的社区集体福利制度，如免费入托入学、养老保险、合作医疗等，通过集体福利制度的构建，增强了村民对管理区制度的社会的认同。

　　（三）广东基层民主自治的新探索

　　值得注意的是，在1989年至1998年这段时期，广东村民自治改革虽然未正常开展，但一直实行村民委员会制度的深圳龙岗区和宝安区也还是在基层民主自治方面作了很多有益的探索，对民主选举、村务公开、民主管理、建章立制等方面做了大胆尝试。如1990年，省民政厅在原宝安县坪山镇开展村民自治示范活动，推动原宝安村民自治示范县活动，创建了广东省第一个村民自治示范县，直选率达40%；后来，1993年、1996年，两区又进行了第二次和第三次村委会选举，其直选率分别达到65%和90%。1995年，广东省开展了一次城乡基层先进组织和先进单位评选活动，表彰了一批模范村委会和优秀村委会主任；同年，有6个村委会、4个村委会主任被民政部命名为全国模范村委会、优秀村主任；1999年，宝安区和龙岗区被民政部命名为全国村民自治模范区。

　　1997年9月召开的党的十五大，首次把村民自治“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的内容写进了政治报告，“四个民主”逐步深入人心。 

　　三、改革开放新时期，广东农村试点、全面实施村民自治

　　（一）广东村民自治改革试点及其成效

　　随着党中央对村民自治制度的日益重视和广东管理区体制民主先天性缺失弊病的逐渐显现，农村社会矛盾开始突显，广东开始解决管理区体制弊端。

　　1998年6月广东省委下发14号文件《关于理顺我省农村基层管理体制的通知》，决定撤销全省的农村管理区办事处，依照《村民委员会组织法（试行）》设立村民委员会，在全省农村统一实行村民自治，并要求全省各地“高起点、高标准、一步到位”，全面实行村民自治，实现后来居上的目标。为了实现这一目标，广东省将各方面发展都居于全省前列的中山市定为全省的改制试点市。根据要求，中山市于1998年7月正式开始撤销农村管理区建制龢民主选举村委会的工作。由于宣传组织到位，中山市广大村民对村委会选举表现出了极大的热情，出现港澳等外地工作的村民请假回村投票的可喜场面。不少选民反映，这次村委会的选举活动算得上是新中国成立以来第一次真正的民主选举，有些村民还把它视为“第二次土改”。如中山五桂镇村委选举参选率高达98.3%，有相当部分村的参选率达100%。经过艰苦细致的工作，中山全市30个镇共400个村委会投票选举获得完满成功，引起了全国哄动。

　　中山市农村基层转制的顺利完成为广东省高标准做好村委选举工作提供了宝贵的经验。9月，广东省委省政府下发了《中共广东省委、广东省人民政府关于理顺我省农村基层管理体制的通知》，明确指出，撤销管理区办事处设立村民委员会是贯彻落实党的十五大关于扩大基层民主要求和依法治省的重要举措。同月，广东第二批试点工作在全省17个地级市中的173个乡镇的2030个管理区正式开始。由此，这场意义深远的农村政治管理体制变革终于在得改革风气之先的广东徐徐拉开了序幕。

　　（二）广东村民自治改革的全方位实施

　　1998年11月4日，九届全国人大常委会正式公布《中华人民共和国村委会组织法》，这部法律的公布实施，标志着我国村民自治的法律化建设进入了一个新阶段，达到了一个新水平，为全面推进村民自治提供了法律保障。在《村委会组织法》颁布后的二十多天，广东省就出台了《广东省实施（村民委员会组织法）办法》和《广东省村民委员会选举办法》，新的选举办法对村民选举委员会的产生程序和村民委员会、村民会议的具体职责作了更明确、具体的规定：第一、提高民主化程度。把“推选”改为“选举”，即村民选举委员会成员只能由村民一人一票选举产生，不能由村民代表、户代表选举产生，也不能由乡镇或村党支部指派候选人再让村民画圈；第二、实行村务公开制度。村民委员会按照《广东省村务公开条例》的规定实行村务公开制度，村务每年至少公布二次，财务每月公布一次；第三、村民会议对本村的重大事情实行十大职权，包括对村民委员会主要负责人任职期间经济责任进行审计和撤销或改变村民委员会不适当的决议、决定等，对村委会权力的运用实行了明确的制约。

　　1999年1月，在试点取得成功的基础上，广东省开始全面开展撤销农村管理区办事处、设立村民委员会的工作。广东省委、省政府对撤销农村管理区办事处、设立村民委员会这一重大转制工作的实施原则、思路和步骤为全省农村的转制工作的顺利推进提供了统一性和规范性，从而保证了广东转制工作的高起点、高标准，凸显了后来居上的风采。全省仅用了一年多的时间就走完了国内其他省市十年的村民自治改革之路，实现了由村民直接选举的村民委员会制度。直至1999年底，广东省共撤销了20313个管理区，占管理区总数的99.9%；全省3102万农民参加了村委会选举，参选率达96.1%，民主选举产生了20346个村民委员会，加上广州、深圳、珠海3市1709个村委会换届选举，全省农村已有22055个村实行了村民自治。

　　四、乘时代东风，广东农村村民自治的巩固与提高

　　（一）全国村民自治的新形势

　　党的十六大报告指出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织龢民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”［《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第554页。]十六大报告用“基础性工作”一词，进一步凸现了基层民主的重要性，并特别提到了要“完善村民自治”，对农村在现有民主经验的基础上再进一步巩固和提高以建立健全村级重大事务民主决策龢民主管理为重点的村民自治制度，健全村民自治机制，有重大的推动作用。2004年，中共中央、国务院下发的《关于健全和完善村务公开龢民主管理制度的意见》又提出了，进一步健全村务公开制度，保障农民的知情权；进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权；进一步完善民主管理制度，保障农民群众的参与权；进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权。至此，保障亿万农民的选举权、知情权、决策权、参与权和监督权成为村民自治工作的重心。党的十七大报告第一次把“基层群众自治制度”列为中国特色社会主义的四大政治制度之一，这表明“基层群众自治制度”在我国社会主义民主政治发展中的地位得到了进一步的提升，村民自治制度是中国农民创造的农村基层群众自治制度，在改革开放以来的实践中充分显示了其特色，已成为中国特色社会主义政治制度体系的重要组成部分。2008年10月，党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，就健全农村民主管理制度指出：坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发展农村基层民主。以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点，加强基层政权建设，扩大村民自治范围，保障农民享有更多更切实的民主权利。这一论述对农村民主管理体制进行了更加系统、全面的阐述。这表明在改革开放30年制度探索和经验积累的基础上，农村民主管理体制建设将更加重视民主质量的提升。

　　（二）广东村民自治的新发展

　　2008年11月，广东省民政厅召开纪念“一法两办法”颁布实施十周年座谈会，总结十年来我省农村推行村民自治的经验。在过去十年里，我省农村顺利完成了四届村委会民主选举工作，创造了一批具有典型示范意义的民主选举和村务公开民主管理经验，涌现了13个全国村民自治模范县、38个全省村民自治模范县和村务公开民主管理示范县，使村民自治工作一举进入全国先进行列。十年来，广东在充分吸收国内其他省市村民自治工作经验和分析、总结本省转制经验后，在高要求、高质量的理念的引导下，我省村民委员会选举操作的过程中产生了众多创新成果：

　　1．率先实行了较彻底的民主方式。例如在候选人竞选的过程中，《广东省村民委员会选举办法》规定：村民选举委员会应当按照平等、客观、公正的原则向村民介绍候选人的情况，也可以组织候选人发表治村演说并回答村民的询问。不少农村参照了选举办法，规定在不违反国家法律法规和政策的情况下，村民有自主竞选的自由，可以在竞选期内与村民见面，介绍治村构想，回答村民的提问。村民可自主参加竞选。在政治上已逐渐成熟的村民，瞭解和掌握了选举的规则后，一些活跃分子能够借此合法地走出来，基于自己或所代表群体的利益施展其管理才干。这种自主竞选的模式有效地促进了村民与候选者的交流，有利于群众选出自己真正满意的村干部，是较为彻底的民主方式。

　　2．借鉴国际经验，在国内首先推行“选举观察员”制度。从2005年广东省第三届村委会换届开始，广东就推出了选举观察员制度，在不干涉农村村治事务的前提下有效地规范和纠正潜在的选举违规行为，这不能不说是一个富有特色的举动。观察员主要通过三个途径招募，一是大学法律专业的应届毕业生，二是离退休干部，三是人大代表和政协委员。观察员在工作中必须遵守“不表态、不评论”的原则，客观公正地观察和记録村委的换届选举情况，发现违法选举行为及时报告当地民政部门。2005年，全省各级共选派2785名具有良好政治素质和法律水平的观察员，观察了2100个村的选举全过程，发现违法违规选举126宗，其中32宗推倒重来，部分纠错94宗。群众因对选举不满而上访的现象比上两届明显减少。

　　3．在处理化解“两委”矛盾中创造出村委会主任和村党支部交叉任职的模式。广东农村村委会主任和村党支部书记交叉任职的做法在外界有“广东模式”的美誉，实现这一模式的途径被学界称为“二选联动机制”。基本做法是，鼓励在任党支部书记参加村委会的竞选，如果当选村主任的人是在任党支部书记或中共党员，就让他经过党内选举程序兼任村党支部书记；如果选举出来的村委会主任不是中共党员，就由镇党委临时委派一位党的干部到该村担任村党支部书记，同时努力培养村委会主任入党；如果在任村党支部书记在村委会主任的竞选中失败，就自动离任村党支部书记职务，因为党的支部书记如果过不了民意的测试，其权力地位必定会受到村委及群众的质疑。就整个广东农村来看，1998-1999的村委会选举结果，全省10多万当选村干部中，党员占了77%；党支部书记成功当选为村主任的占53%。

　　4．利用经济、技术上的优势，在部分发达的农村建立村务信息管理系统，如南海市西樵镇民乐村村委会办公大厦内，两年前就安装上了触摸式电脑显示器，村民可以随时瞭解各种村务情况。在村民家中，已基本普及了个人电脑，村民可以在互联网上对村务发表意见，及时反馈给村委会，村委会在总结了村民意见后作出相应处理。

　　虽然广东在高起点上仅仅用了一年时间就撤销了管理区建构，在实行村民委会制度的村民自治之路上健步如飞，取得了全国瞩目的成绩，但无可否认的是，其中还存在许多不足，需要在实践中加以解决。这些不足有些是伴随着经济社会的发展而出现的新问题，也有些是来自利益得失而引发的冲突。主要表现在：第一，以户籍为标准来确认选民资格的规定，难以适应广东农村工业化、产业转移步伐加快的新情况；第二，村党支部、村民委员会和村民代表会议三方关系没有从根本上理顺；第三，广东农村民主选举发展存在着不平衡性，相当一部分经济欠发达地区村民政治参与意识不强。第四，一些农村的民主管理、监督制度在村委会的日常工作成为口号而流于形式。

　　总之，从改革开放30年来广东农村基层管理体制的探索之路，可以清晰地看到，为了推动我省农村经济的快速发展，使改革成果为全省人民共享，缩小城乡差别，广东以独特的姿态在全国农村基层治理的转制大潮中创造出了适合本省实际的新颖模式，特别是上世纪末在我省基层民主进程落后于全国的情况下，站在时代的制高点上勇敢地实现了村委会直选的创新并创造了系列与之配套的村民自治模式，使得村民自治制度同我省农村经济工业化、市场化、集约化的发展路径进一步紧密结合，再次激发了广东基层人民财富创造的灵感和活力，同时也使得广东农村民主政治进程出现了与发展经济互相促进、齐头开拓的可喜局面。虽然，广东农村村民自治实施的过程中虽然出现了一些新的问题，但是我们有理由相信，在勤劳实干、思维敏鋭、富有开拓精神的广东人民面前，这些问题一定会在不久的将来得到妥善的解决，将进一步推动我省农村社会经济的和谐发展。

　　

　　（作者分别系华南农业大学思政部主任、教授，研究生）