吴厚德

　　一、环境污染日甚

　　今年1月原国家环保局副局长张力军在深圳、东莞检查污染物减排工作时，对又黑又臭的观澜河感到极为震惊，他说：“没想到在珠三角这么发达的地区，还有污染这么严重的河流。这种河流也是少见的！”深圳境内的观澜河和东莞境内的石马河，两河上下相连，最后流入珠江口，绵延逾百公里，河水呈深黑色，散发出刺鼻的臭味，主要河段水质均超过5类标准，巨大的黑色污流卷裹着污物，泛着油光奔涌而出，散发出阵阵恶臭，像一条“乌龙”过深圳、东莞两市，堪称珠三角“污染奇观”！虽然两市有关部门下了很大决心，耗费数亿元进行治理，但是，河流污染状况仍无明显改观。

　　近年来，广东城市酸雨率为44.7%，全省2/3城市受酸雨污染，广州、韶关、深圳、珠海、佛山、茂名、肇庆、惠州、梅州等9个城市属于重酸雨区，其中广州酸雨频率80.3%与酸度4.38均位于全省首位，酸雨污染全省最严重。广州饮用水源未完全达标，灰霾天气笼罩市空与日俱增，街上行车排泄废气令人窒息。广东是经济大省，也是全国污染排放大省。

　　在我国，环境污染令人震惊。据统计，全世界污染最严重的20个城市，中国占了一半，还排在前列。2007年7月17日世界经济合作和发展组织（OECD）公布了首份关于《中国环境绩效》报告书，报告认为，中国的大气和水污染状况仍然十分严重，一部分大城市的大气环境已经进入全球的黑名单；众多的河流、湖泊和沿岸水域遭到严重污染，生态环境遭到严重破坏；中国每天有多达3亿人饮用遭受污染的水，每年有1.9亿人受到与水有关的疾病的折磨……近10亿人的排泄物几乎没有经过收集和处理，中国的环境标准常常更接近世界上某些最贫穷的国家，明显的损害了人的健康和寿命。

　　国家环保总局局长周生贤指出：“我国的环保形势依然十分严峻，环境问题严重制约了经济发展，危害群众健康，影响社会稳定，损害国家形象。”长期以来，我国的经济增长和社会进步都是以资源的超级耗损和环境的过度破坏为代价的。我国GDP核算如若扣除环境污染治理成本（约达10%计算），有些省份实际的GDP很可能就是零增长甚至是负增长。这些年来，我国每年规定要完成的各项国民经济与社会发展指标体系中，惟有“环保指标”没有达标。可见，环境问题已成为全社会十分关注的列为首位的焦点问题。

　　二、强化政府环境职能的依据

　　在市场经济的条件下，政府的基本职能是提供公共产品和公共服务，满足社会公共需要，体现整体的公众利益。环境政府恰恰具有这些功能，因为环境政府所要解决的环境问题具有极大的社会公共性，社会的一切公共需要无一不与环境相关。

　　环境政府在公共服务体系中的特殊重要地位，是由环境在经济、社会发展中的重要地位决定的，市场体制和机制是促进经济、社会发展的主导力量，但不是基础力量。环境容量或称环境承载力才是经济、社会发展的基础力量。如果这个基础力量脆弱或环境承载力下降，即便市场牵引的主导力量再强大，经济、社会的发展也会因缺乏环境提供的物质支持而难以为继。实践证明，在经济与社会发展中，市场对环境这样的公共物品的作用往往是失灵的，这就需要政府发挥自己独特的作用加以弥补。政府要发挥这样独特的作用，最直接、最有效的办法就是建立和运用环境政府，把环境政府锻造成公共服务链条中的主导环节，让这个主导环节牵引其他环节一道来解决经济、社会发展中的环境“瓶颈”问题。解决环境问题更容易为公众所普遍接受。

　　环境与生产力是不可分割的一体化产物。从微观分析，环境是生产力的构成要素，在农业生产的全过程可以印证这个观点是正确的，比如农业生产中土地里水分不足、乾涸或光照期不足，农业生产力就不能收到预期的效果，乾旱、冰雹、洪涝灾害等，是破坏农业生产力发展的主要祸害；大气污染严重，饮用水未达标、噪音震耳欲聋等等，都直接危及人的健康甚至性命。

　　传统的人权理论认为，人权的基本内容包括生存权、经济权、政治权、文化权和发展权。这样认定人权内容还不够全面，更没有揭示人权的实质，因为它们都还不是人权中最基本的内容。通过实践与分析研究发现，环境权利才是最基本的人权，因为环境是人的生命和生存的基础，人是环境的产物，没有必要的环境，就没有人的生命和生存，更谈不到享受、发展与幸福。我们赚了那么多的钱，国家积累了那么多的资金，可是由于环境污染力度超过了人们的承受力，危及人的寿命，再多的钱又有何意义！人的健康和寿命受到危害，国家积累那么多的资金，又有谁去享受呢？

　　环境是经济发展的载体和条件，人类的任何经济活动都必须以一定的环境来承载和需要环境来提供资源作为劳动对象进行生产。脱离环境的经济活动是不存在的，环境决定着发展，而可持续发展必须建立在环境承载力允许的基础上。

　　我国当今的环境问题，公众反响十分强烈，就是要求大幅度地增加环境的财政投入，政府把对公众提供的公共产品和服务的首要任务，就是要保证政府对环境的投入幅度高于经济增长速度，为环境政府构建公共产品服务体制提供雄厚的财力保证。

　　三、强化环境政府职能的思路

　　1. 把环保纳入政府预算支出科目

　　环境保护是典型的社会公共事业，理所当然地应该和国防、教育、科学技术、医疗卫生、社会保障等一样纳入公共财政范畴。财政部已正式施行新的政府支出功能分类，增加了“211环境保护”，包括10大款50小项。这个支出分类科目基本涵盖了污染防治和生态保护的全部内容，它使环保在政府预算支出科目中有了户头，这是前所未有的，是环境财政体系的一项基本制度，也是增加政府环保投入的重要保障，稳定提高政府财政对环保的支出。

　　环保财政支出包括：环境行政管理、环境规划、环境标准、环境信息、环境科学研究、环境监理和环境监测等。

　　2. 政府应通过各种渠道，强化政府环境职能

　　政府应通过财政多种渠道，比如基本建设投资、国债资金、排污费专项资金、节能减排专项资金等渠道加大对环境污染排放标准修订、环境监测和执法等基础性工作的支持力度。同时，按照公共服务均等化的原则，加大对农村测土配方施肥、农村集约化畜禽养殖污染防治等农村环境保护的投入力度。应积极研究农村环境保护的新问题，制定切实有效的财政支持政策。此外，还应加大对污染防治重大技术攻关、污染防治新技术、新工艺推广的支持力度。

　　3. 完善环境财政政策

　　我国政府现行实施的一系列的生态环境税收措施，虽在一定程度上保护和治理了生态环境，但这些措施内容比较零乱，调控力度不大，离促进生态环境可持续发展的税收目标尚去甚远。

　　一是排污费征收并不是严格属地征收，与环境管理的属地不符，各省市根据其利益确定不同的管理模式，国家没有统一的管理措施，因而造成排污费管理上的混乱。二是排污收费对象不全面，现行政策主要对超过国家和地方标准的排污单位征收排污费，对已经达标或低于排放标准的不收费；对超过排污标准的收费，没有考虑污染物的排放总量，对排放多种污染物的，仅对超额标准较多的收费，从而导致排污单位仅治理主要污染物，对其他污染物不治理。三是排污收费标准不合理，首先是制定的收费标准较低，现行收费标准远远低于排污单位治理运行的费用，且存在“讨价还价”，使得多数企业宁愿缴纳排污费而不愿意治理污染物；其次，现行收费项目不全，虽然目前已有废水、废气、废渣、噪声、放射性等5类113项，但对危险废物、生活垃圾、生活废水以及流动污染源没有收费。四是排污收费使用存在问题。目前排污收费主要归地方财政，中央财政不参与对排污费的分配，削弱了中央对排污费的调控能力。同时，大量收费金额没有专款专用而被非法占用，使有限的环保资金不能发挥最大的作用。

　　四、建议抓好以下几个方面的工作

　　我们必须按照党的十七大精神，把完善环境综合治理财政政策放在更加突出的位置，加快建立珍惜环境的约束和激励机制，创造企业实现利润和保护环境双赢体制，为全面实现节能减排目标，推动科学发展提供体制保障。

　　当前，应抓好以下几项重点工作：

　　1.制定和完善生态环境税费政策。增收生态补偿税，开征新的环境税，调整和完善现行资源税。将资源税的征收对象从现有的矿产品和盐两种扩大到矿产资源和非矿产资源，增加水资源税、森林资源税和草原资源税，然后再扩大到滩涂资源、地热资源、珍稀野生动植物资源等，并对不可再生资源课以重税，藉以保护各种再生资源和不可再生资源，实现可持续发展。

　　2.建立污染减排的税收优惠政策。一是对污水处理企业处理污水取得收入给予适当增值税优惠。二是对企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，要给予税收优惠政策。三是对企业购置用于消烟、除尘、污水处理等方面的环境保护设备允许扺扣增值税，免征或减征增值税额；在计算折扣时，允许采用加速折旧的方法。四是对于污染治理投资花费较大的企业可给予企业所得税缓缴或减税优惠。五是对于环境保护技术转让收入免税，技术转让费可在税前扣除。六是对于再生资源回收再利用产业、有利于提高有限资源的使用效率，有利于真正实现循环经济，有较好的社会效益的，应该进一步加大税收优惠措施以提高其回收率。

　　3.调整关税，防止污染产品的大量涌入。入世后我国的关税体制将承担更为主要的责任，为了防止其他国家利用国际贸易将污染型产品及工业转移到我国，同时保护我国的资源合理开发龢利用，必须对现行关税结构进行调整，提高污染型产品的进口税率及高耗能高污染原材料的出口税率，降低高耗能高污染原材料的进口税率，例如，我国在化学品及相关产品污染密集型产业的贸易发展，可能会导致贸易伙伴国将环境成本转嫁到我国，故从2007年8月起，我国把电解铝进口关税从5%下调至0%，以此抑制铝的生产并减少能耗，免征铝进口税而改征出口税，有利于减少我国目前的贸易顺差。因此，针对不同的产业，我们必须采取不同的措施，而不是一味地追求出口。

　　4.排污费改税。一是将超标污水排污费改为水污染税。水污染税的课征对象应为我国的企事业单位、个体经营者以及城镇居民排放的含有污染物资的废水。当然，在确定税率时还应当考虑废弃水中所含的污染物质的不同以及污染物质浓度的差异，根据废弃水不同的危害程度设计差别累进税率。二是将工业燃煤二氧化硫排污费改为空气污染税。其课税对象为我国境内的企事业单位及个体经营者的锅炉、工业窑炉及其它使用含硫燃料的各种设备在生产活动中排放的二氧化硫、氮氧化物和总悬浮颗粒物等。在税率设计上，应考虑到污染的治理成本、排污者的承受能力、不同地区环境现状以及环境保护目标差异，并参考我国在征收排污费方面积累的历史数据，判定差别税率。三是将固体废物排污费改为垃圾税。该税的纳税对象为排放固体废弃物的单位和个人。课税范围为固体废弃物、难以降解和不能回收利用的废弃料以及在使用中对环境造成严重污染的各种包装物等。征收方式可以有两种：一是以家庭为单位，按家庭成员的多少定额征收；二是对企业和其他经济组织，可按其废弃物种类和不同的处理方式分别设置税目，制定有差别的定额税率。四是改超标噪音排污费为噪音税。对噪音税应该集中在大城市及机场进行征收。借鉴西方国家的经验，可实行较为简单的征收方法以降低征收费用并有效地筹集资金治理噪音污染，如按飞机起落次数定额征收等。

　　5.污染税应划入地方税种。污染税应纳入地方税体系，并赋予地方政府适当的立法权。就环境污染行为而言，纳税人无论是排放废弃水、废弃物还是噪音等污染，其影响主要在一定区域内发生。治理污染、净化环境也因此带有明显的“地方公共产品”的特征。那么，为此目的而开征的污染税就理所当然地划入地方税种，纳入地方税体系管理，税收收入也应作为地方环境治理的经费。而且，由于各地区环境状况不同，污染治理成本不同，居民对环境的偏好也不相同，因此，污染税不应设计成全国统一的税种。为解决这个问题，需要改革现行税收管理体制，赋予各省、自治区、直辖市人大及常委会一定的地方税收立法权限，使他们能够根据本地区环境保护的实际情况，制定污染税的税率及其具体的征收范围。

　　

　　2008年5月13日