吴厚德 

　　燃油税就是通过法律契约整合各部门的利益关系，将养路费、客运附加费等行政收费项目合并而成一种税，由税务部门统一征收的税。现行的养路费一般是按吨位和运营收入两种计费方法收取，实际上形成了一种定额费。而对于用油大户尤其是汽车来说，道路使用率存在较大差距，燃油税通过将养路费捆绑进油价，将每辆汽车要交的养路费转换成税费。在道路等公共设施日益成为一种稀缺资源的大背景下，更多地体现了“多用多缴，少用少缴”的公平原则。同时，燃油税的推广将直接对车辆的使用成本结构产生较大的变化，从而反馈到燃油使用的相关行业。

　　一、为什么要开征燃油税？

　　1994年有关部门正式提出开征燃油税，当年1月1日在海南省进行试验直至现在，迄今尚未在全国出台。 1997年全国人大通过《公路法》首次提出“燃油附加费”替代养路费。1999年10月31日全国人大常委会第12次会议通过《公路法》修正案，正式将“燃油附加费”改为燃油税。2007年财政部长谢旭人再次表示，政府将“择机”开征燃油税，到2008年，一晃14年，燃油税千呼万唤未出台。

　　今天，我们为什么要再次提出开征燃油税？

　　首先，体现了公平原则。表现在：一是能源占有的公平。石油、煤炭等都是不可再生能源，高耗能需要付出较大成本才能获取，从总体上控制这类能源的消耗速度，约束不同企业、不同人群占有量的悬殊差距，从而缩小了能源占有的不公平。二是环境公平。汽车尾气对环境的污染十分严重，相对于拥有私家车的少数人，多数人是在无奈地承受着这种污染的伤害。汽车使用交纳的各种费用，部分是用于购买“环境污染权”，部分补偿某些人的健康损害。三是汽车消费者的使用公平。以前的费是按“车”种类收费，现按道路使用纳税体现更为公平。四是公共财政对城市道路投入的公平。政府财政投入的目标应该是使所有人平均受益，然而，当大量的财政资金用于扩建城市道路和其他交通设施，而多数未拥有私家车的人不仅不能享有更好的社会环境，反而在更加拥堵、杂乱的环境中生活，其中的不公平不言而喻。

　　其次，节能减耗，减少交通拥堵。一是提高用车成本会使车主尽量不出车、少出车，燃油税增加了使用私家车的成本，有助于缓解高速公路上的堵车状况。二是用车成本提高，车主省钱的主观动机促进人们更多选用省油的汽车、公交车，节省能耗、减少污染。

　　第三，延长公路寿命，筹集修路资金。可以从根本上治理公路乱收费、乱摊派、乱罚款的“三乱”，使道路建设和维护获得稳定的资金来源，促进交通运输更加健康有序地发展。

　　第四，有利于促进节能技术研发，节约资源。市场重新定位的需求迫使汽车制造行业加大开发力度，提高制造科技含量和燃油的利用率（节能效率），更多开发乾净能源车辆，减少汽车尾气排放量，缓和全球气候变暖的趋势。

　　第五，有利于弥补公路融资缺口。2005年世界银行在高速公路研讨会上公布的《中国高速公路：连接公众与市场，实现公平发展》研究报告中，建议中国应尽快征收燃油税，以弥补公路融资缺口，并指出如果将税后油价提高，所得税收可以足够支付我国所有公路养护和规划中公路的建设费用。《报告》指出，2006年我国高速公路网下阶段的建设成本将高达2250亿美元，今后15年建设与融资需求巨大。目前我国公路养护和建设费用大部分来自于银行贷款，占50%以上，另一块较大来源则是政府提供的资本金，占35%左右。其余则是来自车辆购置附加费、养路费等。由于公路的公益性属性，政府提供的资金应该进一步加大，而开征燃油税可以弥补政府资金不足的矛盾。试验性改革13年来，海南的燃油附加费累计征收已超过70.07亿元，平均年递增约15.5%，极大地支持了海南公路建设的快速发展，产生了巨大的社会效益。

　　燃油税将在“适当时机开征”的说法已提过多次，“时机”主要是指油价问题。促使燃油税出台有一个很重要的条件，就是油价能否回落到一定程度，但国际石油价格近期来不断攀升，在高价上运行。2007年12月国际油价下降到50美元到55美元/桶，是推出燃油税的好时机，但错失了。目前国际油价高达140美元/桶。如果我们能抓住时机开征，促进汽车制造企业和相关企业改进技术，降低油耗，提高燃油经济性具有重要的意义。

　　二、如何开征燃油税？

　　燃油税的改革方案能否得到顺畅实施。主要取决于三方面的相互关系与协调。一是取决于改革方案的过程本身是否合乎法定的程序，二是取决于方案本身是否科学与合理，三是取决于能否处理好各方面的利益关系，并在最终的方案中，力求多方利益的平衡。

　　对开征燃油税的建议：

　　（一）征收环节

　　1. 在生产环节征收。在生产环节征收的好处是利于源泉控制，征管难度较小，能够保证足够征收。因为在我国，中石油和中石化两大集团公司几乎集中了90%以上的成品油生产，且都属于中央国有企业，监管体系健全，内部管理规范，财务制度完善，因此征税成本较小，且能保证税额足够缴纳。但由此带来的问题是：增加生产企业税收，加剧燃油的走私现象，不利于调动地方政府的积极性。

　　2. 在销售环节征收。可以避免燃油走私现象，减轻生产企业负担，但征管难度很大，不利于税额的足额征缴，加之要在全国的加油站安装税控装置并非易事，耗时长，成本高，管理水平参差不齐，税收流失难以控制。

　　就我国的具体情况，燃油税征收环节的选择应着重于税款的足额征收目标，为此，应选择在生产和批发环节征收较为适合。在开征过程中，可以考虑先采用燃油税加收过路过桥费的征管模式，同时完善税款的转移支付制度，理顺中央和地方的关系。待条件具备后，一步到位采用燃油税的征管模式。

　　（二）燃油税税率

　　燃油税的推出将取代现行公路养路费制度，燃油税推出后，其最终将必然意味着养路费、公路收费站、收费与车辆购置税费等财政收入的合并或部分取消，所以，燃油税税率的制定应保证燃油税应高于所取消的税费总额，但要适度。

　　当前各国燃油税税率差异很大，世界上已有130多个国家和地区开征燃油税。美国为鼓励普及汽车消费，面对汽油征收30%的低税率。英、日、德、法等国家鼓励消费者节约用油，征收较高的税率，英国为73%，日本为120%，德国为260%，法国为300%。根据我国国情，我国开征燃油税税率拟不超过50%为宜，这样大多数还能承受。但从初期开征的燃油税率最好控制在20-30%之间执行，可能会带来明显的实惠。燃油税税率的选择应该特别慎重，开始宜低不宜高，然后见机行事，逐步调整。因为税率过高，一方面将大幅增加我国石油产品的税负，这显然不利于石油产业的发展；另一方面，燃油供给弹性大，而燃油需求弹性较小的状况使燃油税负极易转嫁，最终税负大部分由消费者承担，这是不合理的。

　　三、亟待解决的问题

　　1. 燃油税涉及到中央和地方、交通系统与税务系统多个利益主体的均衡。有负担主体和管理主体问题，负担主体是消费者怎么补偿，管理主体将从目前的各地政府管辖的公路交管部门转为各地税务部门。双方都要协调好利益关系。

　　2. 燃油税出台后，国内零售油价上涨，影响最大的是粮食价格，如何控制粮价过度上涨是一个亟待解决的主要问题。

　　3. 不同行业用油平衡问题。有的行业必须跳出补贴经济思路，但用油越多补贴越多，浪费就越大，如何正视这个问题，需要协商解决。

　　4. 需要解决交通部门20多万养路费稽缴人员的安置问题。需要制订能说服民众的“实惠理由”，尽量实施一个“软着陆”的政策方案去解决。

　　

　　2008年8月5日