广东省人民政府参事室（文史研究馆）调研组 

　　今年上半年，在解放思想的学习讨论活动中，   由主任（馆长）、党组书记周义同志带队，组织省政府参事和工作人员，就“加大广东区域协调发展力度，大力促进山区经济发展”的课题，到省政府有关委办座谈、瞭解情况，并向山区五市瞭解有关情况，开展了专题调研活动。

　　我们认为，历届省委、省政府都高度重视区域协调发展、加快东西两翼和山区发展的问题，并从全省经济社会发展的战略高度相继出台了一系列政策措施，有效地促进了区域经济的发展，主要表现在：（1）山区综合开发成效显着。2007年，山区五市生产总值2114亿元，是2003年的2.1倍，年均递增16.0％。地方财政一般预算收入110亿元，是2003年的2.6倍，年均递增32.4%。工业化进程明显加快，三大产业结构由2003年的28.8：32.5：38.7发展为18.8：48.2：33，其中第二产业比重提高15.7个百分点，增幅居各区域之首。（2）东西两翼产业经济进一步发展。2003－2007年，东西两翼第二产业比重由41.8提高到47.4，提高了5.6个百分点。（3）珠三角地区现代化水平进一步提高。2007年，珠三角地区生产总值2.55万亿元，是2003年的近2倍，年均增速达16.4％。（4）县域经济综合实力显着增强。2003－2007年，生产总值突破100亿元的县（市）由29个增加到59个，工业增加值占生产总值比重由38.8％提高到43.1％，第二、三产业比重共提高6.4个百分点。省发改委、省经贸委、省财政厅等部门对山区经济的发展做了大量工作，特别是产业转移园、财政支持等方面工作卓有成效，山区经济是逐年发展的。但应该承认，由于区位条件和其他客观因素的制约，东西两翼和山区依然是全省相对落后的区域。山区发展还存在不少困难和问题，主要是：（1）山区经济发展的总体水平与珠江三角洲的差距还比较大。2007年，山区五市生产总值为2112亿元，仅占全省的6.88％，人均生产总值只占全省的39.9％。（2）山区多属于“穷乡僻壤”，区位吸引力和产业辐射不强，没有经济区位的优势。这样，必然造成山区大量本地人才和部分资金流向发达地区，山区很难吸引人才和资金。（3）欠发达地区特别是山区加快发展基础较为薄弱。如现代农业起步晚，仍以传统农业为主，农业生产经营组织和科技水平落后；公路总量少、等级低、路网不完善，治污保洁设施落后；电力供应不足；教育水平低；困难人口多，低保开支压力较大；工业大多属于劳动密集型、高耗能型、粗放型，经济效益和质量不高。（4）地区间基本公共服务均等化尚未完善。（5）适应市场经济发展规律的主体功能分区尚未建立。（6）产业结构不够合理，工业发展层次较低，引进高税收、高科技、带动能力强的大项目不多。（7）山区人才特别是高科技人才、产业技术工人和企业管理人才严重缺乏。（8）自主创新能力较差，城镇化水平和基础设施落后，文教设施落后，财政资金缺乏，招商融资能力薄弱，消费水平偏低，流通网络比较落后。这种状况不仅严重弱化了山区自身的积累和发展能力，而且还将制约珠三角等发达地区的产业辐射和市场拓展，并将进一步影响全省的整体竞争力和发展后劲。山区是区域发展的重要区域，也是全省经济社会加速发展、可持续发展的重要屏障。

　　为促进山区经济健康有序发展，我们提出以下建议：

　　一、要在观念上注重“四个有效”

　　一是有效积累资金，实现经济社会发展成果共享，这是影响山区经济长远发展的动因。要提高农民土地等资产的资本化水平，鼓励外来资本、社会资本进入山区经济市场化进程。要提高政府部门对金融在山区经济中地位的认识；坚持财政政策与金融政策并行，促进东西两翼和山区的经济发展，努力缩小区域差距；加强金融生态建设，充分发挥金融对经济增长的促进作用；发挥中小企业担保体系，发展中小金融机构，解除中小企业融资瓶颈；发展社区小型金融机构，为社会主义新农村建设提供金融支持。山区的发展成果，要进一步惠及山区的人民。二是有效发展山区的一、二产业，注重区域协调，要因地制宜，扬长避短，追求结构优化。三是有效保护好环境。山区多为全省生态屏障，加快发展的约束条件较多。对产业转移应规定较高的环境评估门槛，避免山区生态随着工业化的发展而受到污染和破坏。山区开发要严格执行环境保护的有关法律、法规，重点加强对饮用水源、农业生产环境和自然资源的环境保护。合理规划布局，严禁污染环境的项目立项和建设，严禁在饮用水源保护区和自然保护核心区兴办污染企业。山区在承接产业转移时，必须防止污染企业向山区转移，对可能造成污染的企业坚决不建。要多形式多渠道推进山区生态系统建设。进一步巩固造林緑化成果，加强对组成生态屏障和自然保护区、森林公园、江河源头、湖泊水库、水土流失重点防治区等重要生态功能区的保护。四是有效处理好局部与全局、短期利益与长远利益的关系。要建立比较科学合理的山区干部绩效考核机制，防止片面以GDP高低论优劣。要将山区规划和地方首长任期目标定量化结合起来，引导山区经济按科学、有序、稳定可持续的方向发展，防止地方领导为片面追求GDP政绩而随意更改规划、过度使用建设用地、主动降低环保门槛等短视行为。

　　二、加强规划，优化布局，经济分区，分类指导

　　要根据广东实际情况和科学发展的要求，综合考虑珠三角地区、东西两翼和山区不同区域的资源、环境、开发现状和发展潜力，加强主体功能分区和县域经济发展的规划，明确生态经济功能分区，统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发4类主体功能区，实施分类指导政策，调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，建立生态补偿机制，对限制发展的保护区或上游地区给予必要补偿。山区经济发展要宜工则工，宜农则农，宜林则林，限制开发区和禁止开发区应在国家财政转移支付方面得到重点倾斜，使生活在不同区域的人们享受大体相当的生活水平和公共服务水平，从而协调好区域经济发展与生态环境保护以及合理利用自然资源的关系。功能分区的要义在于因地制宜。我们不要片面追求城乡发展速度的平衡。我们不能一提工业化，就各地一齐工业化。世界发达的国家和地区，都不可能所有地区都齐齐发展工业化。工业发展受制于矿产资源、河流、原材料供应、物流、资本聚集、人才、技术、产业结构布局等因素，受其自身经济规律的引导。要明确山区在全省发展大格局中的地位和作用，不同地区应有不同规划，要分析不同地区长远发展的动因。我们要在思想观念上克服“山区必须工业化、农村必须城市化、珠三角产业必须向山区转移、山区工业化发展等同于山区经济发展”的思维惯性，在战略上将社会发展全局、总体工业化水平、城市与乡村的功能互补和生态协调结合起来，在改革开放的新阶段、新起点上谋划广东大农业的发展战略，以政府为主导，以建设经济特区的胆识、建设广州本田汽车工业的扶持力度来推动广东农业向集约化、规模化、市场化、社会化方向可持续发展。应明确协调发展而不是均衡发展。珠三角应越来越成为整个广东省的经济中心，不是把产业硬性地转移到东西两翼和北部山区，而是通过珠三角的发展把东西两翼和北部山区带动起来，提升山区经济发展速度和结构优化水平，形成互补效应。要制定山区加快发展的战略规划。实施区域协调发展战略中，要明确山区发展方向和战略地位，给山区准确定位，对山区发展作出全面、详细的规划。要加大改善山区民生方面的扶持力度，加大力度扶持山区改善乡村卫生基础设施建设，加大力度扶持山区发展教育事业，加大力度扶持山区解决农村饮水不安全问题，加大力度扶持山区社会保障事业，努力改善山区人民的生活环境。要创新绩效和政绩考核机制，建立健全科学的干部考核体系，实施政绩考核差异化，把山区生态建设、环境保护、经济发展和社会进步作为考核山区各级领导干部的重要内容，个人职级变动与工作绩效挂钩，而不是仅仅考核其任职期间当地的GDP增长水平，切实解决山区干部在升迁等方面的后顾之忧。只要思路正确，政策得当，措施有力，工作扎实，山区发展和农村建设就大有可为。

　　三、保护耕地面积，确保粮食安全

　　要确定最低限度耕地面积保护线，维护山区、农村的生态平衡。珠三角本是优质耕地最集中的区域，而今大片良田尽为高楼大厦和纵横交错的路网所淹没，山区的工业化、城镇化对土地的需求，也使耕地面积保有量面临巨大压力。农村工业化，又必然带来环境污染，影响山区经济的科学发展。若不居安思危，后果堪虞。最近全球粮食短缺和粮价飙升，为我们的经济安全和社会稳定敲响了警钟。要采取各种鼓励、补贴措施，引导农民积极参与粮食生产的市场化进程，扭转耕地丢荒状况蔓延的势头。要克服对从省外国外购进粮食的过分依赖心理，确保本省的粮食安全。

　　四、引导互助合作，推广集约经营

　　要以建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入为宗旨，以联合和合作为纽带，积极兴办农村合作经济组织，引导组织农村各类合作经济组织和农民经纪人队伍规范运作，把从事农产品生产、加工、销售的农户联合起来，结成收益共享、风险共担的经济共同体，实行共同化的利益联结机制、项目化的决策投入机制、系统化的内部服务机制、一体化的产销衔接机制、组织化的风险防范机制，创新农业经济的组织体制与生产经营机制。要大力推动山区经济增长由粗放型向集约型转变、由片面追求经济增长向全面协调可持续发展转变，引导农民由分散走向聚集，由农户化走向农场化、社会化，建立和推广农村经济互助合作社模式，同时，鼓励社会资本参与农业产业化、市场化进程，通过政策引导，培育一批致力于农业社会化大生产的现代农场主和农业龙头企业，推进农业的工业化，实行机械、电力作业，重视生物技术，发展水利灌溉，增施肥料，使用良种以及改良土壤，进行成片化、规模化生产，用工业化手段来促进农业发展，提升农业生产科技化、标准化、规模化、市场化和农业资本集约化、农业技术集约化的水平。要进一步增强区域发展的协调性，统筹城乡发展，大力发展特色经济龢民营经济，坚持走中国特色农业现代化道路，加快建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，扎实推进社会主义新农村建设。

　　我们认为，不重视农业是短视行为，虽然传统农业对GDP贡献不大，但山区、农业提供的生态屏障，是城乡居民生存发展的必要前提，意义重大。广东应该、也有条件，发展农业的工业化，搞“现代农业”，搞“大农业”，而不是一味追求山区工业化和城市化。

　　五、盘活农村土地资源，鼓励农村人口转移

　　要大力促进农村集体土地使用权资本化，让农村土地成为农民的财产性收入。要加快推进农村资产资本化。要使劳动力要素得以不断流出土地和农业，农业剩余劳动力向非农产业转移、农村人口向城市迁移，减少农业人口在总人口中的比重。土地资本化后，资本要素能够大量地自由进入土地和农业，将导致土地的规模经营和集约经营，从而提高我国农业劳动生产率，加速农业现代化进程。要扎实推进山区农民培训和转移就业，着力提高农民就业致富能力，通过人力资源的投资提高落后地区劳动力资源的素质之后，让他们能到发达地区、大中城市及工业聚集区去就业。切实提高农民培训的有效性，重点开展适应二、三产业发展要求的职业技能培训，对未能继续升学的初中毕业生的职业技能培训，努力提高新增农村劳动力的就业能力。建立适应改革开放和社会大生产需要的户口管理制度，在政策上保障农村人口享有与城镇居民平等的就业机会和权利，在城市工作的农民工及其子女，其基本社会保障可随其工作和居住地的转移而转移，应允许其自行处置土地，促进农民工及其子女在城镇的社会认同与社会整合。同时政府通过改善基础设施提高当地人们实际生活水平，加强山区教育、就业工作大对山区教育扶持力度，继续扶持山区发展职业教育和职业培训，尤其是在劳动力转移、复退军人培训安置等方面加大帮扶力度，围遶当地农业特色产业技术对守地农民进行培训，提高他们在第一产业就业的本领。

　　六、加大财政扶持力度，加强山区基础设施建设，科学推进产业转移，大力发展农村特色产业，因地制宜发展山区经济

　　相对来说，山区的生态资源都比较丰富，如河源市新丰江水库，蓄水量达139亿立方米，水质常年稳定在国家地表水Ⅰ类标准，是粤港地区重要的生活饮用水源地，对于水源的保护龢利用就大有可为，当地为净化水源，放弃了不少发展工业的机遇，为大局作出了经济利益上的牺牲。由于山区受资金、技术、基础设施等条件制约，其自然资源优势也往往难以转化为经济优势。我们应建立河流上游生态补偿机制，加大对山区资源开发的扶持力度，加大区域发展规划的实施力度，综合运用财政资金支持、税收优惠等手段，以技术改造为突破口，推动山区发展优势产业、优势企业和优势产品，进一步发展壮大县域经济，大力发展县域特色经济和优势产业，如特色农业、特色林业、特色种养业、特色旅游业等等。要鼓励发展休闲观光农业等第三产业。山区要充分利用自身的资源条件和生态优势，集中发展具有资源特色和投入较少的生态农业、生态旅游等产业，积累资金，安置就业，保持环境，创造条件迎接高新技术产业的植入。积极发展山区高效生态农业。树立环境保护也是发展的理念，发挥山区生态环境优势，大力扶持发展蔬菜、茶叶、干水果、笋竹、花木、药材、畜禽等产业，加快建设一批特色农产品基地。要安排一定资金，专项扶持发展一批山区高效生态农业项目，培育一批产业关联度大、附加值高、竞争力强、带动面广的农产品加工企业。资金和积累不足仍将是一段时期制约山区经济发展的关键因素。要通过思想解放和体制创新，吸引更多的外地资金到山区参与发展和建设。要增加农业科技研发项目和经费，组织全省的高等院校、科研单位积极参与山区的发展建设，为山区解决农业科技难题。要建立水源环境补偿基金，对上游地区实行环境补贴。要大力推动山区民营经济的发展，发挥民营企业在山区经济发展中的作用，提高山区经济的造血功能。鼓励民营企业发展供港出口农业。加快发展緑色无公害农业、有机农业，推广农业循环经济和农业产业化。要增强中心城市和珠三角发达区域对山区经济的辐射作用，在科学规划的基础上，大力推进珠三角地区的电子信息、电器机械、石油化工、轻工纺织、建材、医药、钢铁及有色金属等大类产业向具有环境承受能力和发展潜力的山区转移，加强对产业转移园建设的规划、论证和监管，努力实现珠三角资金、管理、信息、科技、品牌与山区、东西两翼土地、人力、自然资源等方面的优势互补，推动珠三角产业结构优化升级和山区经济的发展，积极稳妥地推进有条件的山区发展与当地自然条件和软环境相适应的工业，坚持以市场为主导、优势互补、互利共赢为原则，有序推进产业转移园建设，促进区域协调发展，推动山区工业化进程。产业转移既要加强政策引导，依靠政府权威推进，又要顺应市场经济的规律，因地制宜。山区处于边远、不发达的地位，多半处在水源的上游或水源不足地区，远离中心城市，交通路线长，应该在符合本地实际的基础上发展工业，优先发展以本地农产品作为原料的工业，注意发展的工业与农业产业接轨，开发本地资源的工业，招商引资，注意吸收私人资本，发展民营企业，建设农业产业示范区。要坚决贯彻农业是重中之重的决策，把农业产业化、利用农业资源和开发本地资源发展山区工业放在重要位置。要建设我省緑色再生能源基地。提倡配套种植木薯、配套生猪饲养，以木薯为原料依托建立大型酒精厂。加快两翼和山区的发展，最根本的是要实行扶持策略，至少在科技、资金、政策等几个方面对落后地区进行扶持。加大对山区的财政转移支付力度，加大山区道路、水利、电力等基础设施建设的投入，改善投资环境。提高对山区省、县道改造和乡镇道路建设的补助标准，完善山区交通设施。支持连通工业园区和旅游区的公路建设。加大山区电网建设扶持力度，增加农网改造资金投入。增加山区水利设施投入，解决好山区水利和饮水安全问题。要注重加快发展与环境保护相兼顾，将财政转移支付重点投入到山区基础设施和增强社会公共服务上，加快改善山区产业发展环境，提高承接产业转移的能力。要以山区现有特色产业为基础，加强产业园区、公共服务平台和区域品牌建设，构建产业链，形成产业集聚效应，积极引导山区产业群发展，同时要重视山区物流和流通网络的规划和配套建设，构建一个比较优势和后发优势相结合的发展机制，加强山区与各地的市场联系，构建促进山区与国内外市场接轨的开放体制，提高山区区域经济的竞争力，提高农业产业化、市场化的发展水平。

　　七、改善工作环境和生活条件，使山区能够吸引人才，留住人才，集聚人才。山区最缺乏的是资金、人才和市场网络，人才更是关键

　　要制定引导教育、卫生、农科、营销等方面专业人才到山区有限期服务的鼓励政策，帮助山区解决专业技术人才奇缺的问题。各地要从区域协调发展的要求出发，推行发达区域与相对欠发达区域专业人员、管理干部等人才的交流制度，推进社会资源、人才资源向山区乡镇倾斜配置。要引导鼓励教育、卫生、结对帮扶单位的专业人才到山区工作，从城镇向乡村派驻干部、教师、医生和农业科技人员，并建立轮换制度。要鼓励大中专毕业生到山区乡镇、企业工作或开展社会实践和志愿服务，重视在农民中传播科学常识、文化知识、现代观念和市场信息。要缩小省内不同地区之间公务员工资收入差距，提高山区干部的生活津贴，以利于省直或珠三角干部交流到欠发达地区。要加强山区干部培训，选派山区优秀干部到省直部门或发达地区挂职锻炼，或者到高等学府进修。要重视农业在职人员的知识更新和在职培训。解决好农村基层干部待遇和出路问题，吸引能人回山区工作。组织山区外出工作的干部和商人为山区建设献计献策。要增强山区农村基层领导班子的凝集力、战斗力、带动力。要进一步加大干部交流的力度，从市、县机关和发达乡镇抽调一批具有开拓精神、政治素质好、工作能力强、政策水平高、年富力强的优秀干部，到山区乡镇担任领导职务，推动山区工作特别是经济工作的开展。对长期在山区工作、业绩明显、群众满意的干部要优先提拔使用。

　　　　调研组名单

　　领　队：周　义　省政府参事室（文史馆）主任（馆长）、党组书记 

　　副领队：彭　赟　省政府参事室（文史馆）副巡视员

　　成　员：李钟声　省人民政府参事
郭　岳　省人民政府参事
方积干　省人民政府参事　中山大学教授
周浩华　省人民政府参事　华南理工大学教授
古华民　省人民政府参事
毕英佐　省人民政府参事　华南农业大学教授
于正林　省人民政府参事　广东工业大学教授
黄树森　省人民政府参事
周长瑚　省人民政府参事
邓小群　省政府参事室（文史馆）参事业务处副处长

　　黄建雄　省政府参事室（文史馆）文史业务处副处长

　　2008年7月29日