广东省人民政府参事室综合组

　　2006年,全国人大常委会对《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》进行执法检查，将华侨农场问题作为重点检查内容，检查成果得到了党和国家主要领导的高度关注。胡锦涛总书记指出：华侨农场问题最重要的还是帮助华侨农场发展，中央还要相应采取进一步的措施。温家宝总理批示：下决心把归难侨农场的历史遗留问题彻底解决。国务院成立了由发展改革委员会牵头，18个部门和广东、广西两省（区）政府参加的华侨农场发展改革工作小组，经过大量的调查研究，提出了推进华侨农场改革和发展的意见。2007年3月13日国务院出台《关于促进华侨农场改革和发展的意见》（国发\[2007\]6号），立足于从根本上解决华侨农场当前存在的突出问题和华侨农场的可持续发展，立足于为归难侨谋取长远利益与近期利益，将广大归难侨的根本利益作为解决问题的核心和前提，系统提出瞭解决华侨农场改革发展的体制与机制等根本问题，以及解决归难侨吃、穿、住、行、医、就业等突出民生问题的思路和具体措施。党中央、国务院以前所未有的力度大力推进华侨农场改革和发展，充分体现了党和国家对加快华侨农场改革和发展的高度重视，以及对全国广大归难侨的亲切关怀。我省华侨农场改革和发展工作进入了一个新的阶段，迎来了发展的春天。为此，省政府参事对我省华侨农场近期的改革和发展工作进展情况进行了调研，现将调研情况汇报如下。

　　一、我省华侨农场的基本情况

　　华侨农场是在特殊历史时期，国家为接收安置被迫回国的大批归难侨而设立的国有农业企业，是归难侨最集中的安置单位。它既有国有农业企业的经济属性，又有难民安置的政治属性和涉外性，是中国政府认真履行国际难民公约义务和坚守对国际社会庄严承诺的重要体现。

　　我省是全国华侨农场数量和安置归难侨人数最多的省份。全省有23个华侨农场，分布在14个地级以上市，面积达1070平方公里，总人口30.6万人，占全国华侨农场总人口的49%，目前我省华侨农场安置了来自印尼、越南、马来西亚、新加坡、缅甸、印度、泰国、柬埔寨、老挝等24个国家和地区历经国外政治风波和排华事件中的归难侨6.9万人，占全国华侨农场归难侨总数的43%。

　　改革开放前，国家经济建设还没有大的发展，物质缺乏，就业困难，仍给予华侨农场人员国家全民职工身份，享受优于周边群众的政治和经济待遇，实行政企合一、部门领导的计划经济条条管理模式，人财物、产供销由侨务部门直接领导的管理体制。但由于当初安置时间紧，批量大，选址和布局不甚合理，多数华侨农场所处的自然条件、生态环境较差，加之长期以来的计划经济体制、管理体制、人才缺乏等方面的原因，造成了华侨农场历史遗留问题多，发展速度比周边地区慢的状况。

　　改革开放以来，我省华侨农场改革发展经历了两个阶段：

　　第一阶段是2002年以前，以《中共中央、国务院关于国营华侨农场经济体制改革的决定》（中发\[1985\]26号）为标志，主要是按中央的要求注重抓好华侨农场下放地方管理问题，推动华侨农场下放并融入地方经济社会，同时在省和地方的帮助扶持下，加强对基础设施的建设，增强自我发展的能力，改变贫困落后面貌，加快发展。

　　第二阶段是2002年以来，以省政府《关于华侨农场改革工作若干问题的补充通知》（粤府函\[2002\]365号）为标志，着重推进劳动社保改革工作。省市两级筹措资金基本解决了华侨农场职工老有所养的问题，为华侨农场的发展奠定了良好基础，加快了华侨农场经济发展步伐。同时，启动了危房改造，加快了基础设施建设，增加了财政补助资金。期间，省财政累计安排了16.22亿元用于支持华侨农场改革和发展。

　　经过两轮改革发展，华侨农场初步理顺了行政管理、财政、经营管理等体制，加大了财政扶持力度，落实了对困难华侨农场财政转移支付，初步建立了华侨农场职工社会保障体系，加强了基础设施建设，实现了经济加快发展，生活水平逐步有所提高。

　　二、省委、省政府认真贯彻落实中央关于推进华侨农场改革和发展工作的重要精神，精心谋划，周密安排，将其作为我省构建和谐社会的重大课题列入重要议事日程

　　
中央政治局委员、原省委书记张德江、省长黄华华多次听取了汇报并作重要指示。2007年4月省政府成立了华侨农场改革和发展工作领导小组，分管副省长黄龙云、万庆良同志先后担任组长，成员包括省发展改革委员会、省财政厅、省劳动保障厅、省侨办等14个省直属部门主管领导。领导小组多次深入进行专题调研，召开会议研究布置推进华侨农场改革发展工作，统筹协调解决有关问题。同年8月30日，在省委、省政府出台的《中共广东省委、广东省人民政府关于解决社会保障若干问题的意见》（粤发\[2007\]14号）提出加快归难侨危房改造，加强公共基础设施建设，完善养老和医疗保险，妥善处置历史债务，做好土地确权登记发证和开发利用管理等五个方面工作，解决华侨农场当前生产生活保障的突出问题。接着由省委常委、副省长黄龙云亲自主持，省直12个有关部门历经半年研究论证，起草制定《广东省推进华侨农场改革和发展实施方案》（以下简称实施方案）经省政府常委会讨论通过，并提交国家华侨农场发展和改革工作小组审核批准。《实施方案》明确了我省今后推进华侨农场改革和发展的指导思想、基本原则和工作目标，提出以体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场的“三融入”作为华侨农场改革发展的主线，以解决历史遗留问题为切入点，以大力发展农业产业化为重点，制定适度工业化及科学规划指导下城镇化的强有力政策措施，来改善华侨农场归难侨生产生活条件。同时进一步加大资金扶持力度。据测算，省市两级财政用于扶持资金达6亿元。今年1月14日省政府在江门召开了全省推进华侨农场改革和发展工作会议，研究贯彻国务院和省有关文件精神，全面部署我省华侨农场新一轮改革和发展的各项工作。会议指出，当前我省华侨农场改革发展面临新的机遇，各地、各有关部门和华侨农场要充分认识到推进华侨农场改革和发展的重大意义，认真贯彻落实党的十七大精神和省委十届二次全会精神，进一步解放思想，明确方向，狠抓落实，全面推进华侨农场改革和发展。强调思路决定出路，体制和政策决定走向，责任决定力度。要求各级政府切实担负起属地华侨农场改革和发展的主体责任。《实施方案》的制定出台和会议的召开，极大地鼓舞了华侨农场干部群众的信心，期盼在各方面积极配合和支持努力下，华侨农场各项工作会取得新进展。

　　三、各级地方政府认真执行省委、省政府相继制定的加快华侨农场改革和发展的一系列政策，对华侨农场管理体制进行改革，融入地方管理初显成效

　　体制改革前，华侨农场承担着教育、卫生、公安、政法等社会职能，历史包袱沉重，严重制约华侨农场社会和经济发展。改制后，一是转变了华侨农场政企不分，企业办社会的状况。按照分级管理的原则，将华侨农场教育、卫生等职能纳入当地的总体规划，由地方统一进行规划、建设和管理，使华侨农场的行政、事业编制人员以及教育等工作经费纳入地方财政管理范围，地方政府配套资金部分解决了华侨农场退休职工的养老保险问题，并将退休归难侨养老保险纳入当地社保管理范围。华侨农场大部分职工参加了新型农村合作医疗，少数有条件的还参加了城镇职工医疗保险。华侨农场中小学校纳入当地学校布局调整，职工子弟纳入城市免费义务教育规划统筹给予补助。二是切实加强了华侨农场投资软环境的建设，制定了一系列招商引资优惠政策和措施，有力地促进招商引资工作，增强华侨农场经济发展的活力，加快发展步伐。三是利用国家、省补助资金和地方财力支持，华侨农场金融债务处置工作取得阶段性成果；动工兴建（修缮）安居房及改造危房；水、电、路基础设施有所改善，特别是“饮水难”问题基本得到解决，八成人喝上自来水；农田排灌，机耕路、水库等农业设施得到不同程度整治修复，促进了华侨农场经济和社会各项事业的发展。使部分华侨农场初步实现了体制融入地方，管理融入社会，经济融入市场，打破了华侨农场长期封闭落后的局面。

　　四、当前华侨农场改革发展存在的问题及建议

　　尽管我省华侨农场改革和发展工作取得了很大的成绩，但与广大的归难侨及职工群众的要求，与党和政府的要求仍存在较大差距。

　　（一）多数华侨农场还没有真正实现体制融入地方，管理融入社会，经济融入市场的“三融入”。华侨农场是特定历史条件下的产物，我省华侨农场体制改革仍未完全到位，一直保持相对独立的管理体制。在计划经济时代，作为国有农业企业享有特殊政治、经济待遇，职工生活水平高于周边地区的农民。但在社会主义市场经济条件下，这种相对独立的行政体制呈现了“不工不农、不城不乡、不政不企、相对封闭”的特点，既享受不到城市政策、也享受不到农村政策，使华侨农场的生存和发展陷入困境。

　　建议：

　　华侨农场要在现有建制基础上，在建制镇、街道办和管理区（经济区）三种模式中确定一种符合本地实际和发展的行政体制，纳入属地的县（市、区）管理，实行政企分开，政事分开，政资分开。按照属地管理原则，完善华侨农场的基本养老、医疗等社会保险体系和社会保障体系，将华侨农场未参保职工尽快纳入基本养老保险范围，鼓励和帮助尚未参加基本医疗保险的华侨农场及其职工尽快参保，对无力从根本上解决养老保险基金支付赤字和确保待遇发放的县（市、区）需加大帮扶力度。积极推动华侨农场按照现代企业制度的要求，逐步使华侨农场企业成为独立经营、自负盈亏、自我发展的适应市场经济要求的现代企业。

　　（二）华侨农场的历史包袱、历史债务等问题还没有完全解决好。

　　建议：

　　华侨农场应按照“统一规划建设新村、分类指导、试点推进、分期实施”的原则，在归难侨自愿的前提下，采取个人自筹、政府、农场出一点的资金筹措重建或修缮安居房、危房、敬老房等方式，加大力度加快归难侨危房改造安居工程的建设，可考虑发给房产证。把华侨农场的养老、医疗、保险、社会保障制度纳入当地统筹，享受低保救济、遭遇自然灾害损失的临时救济等。各地区、各部门应仿照农村建设的方式依规划要求，由政府投资，完善华侨农场的交通、电力、水利、教育、卫生、广播电视等公共设施建设，以补偿过去未得到的优惠。对特别困难的华侨农场纳入扶持欠发达地区发展政策的范围。各级政府要切实解决好涉及职工群众个人利益的非金融债务，如拖欠工资、医药费、社保缴费等历史遗留问题。

　　（三）我省大部分华侨农场的经济发展还没有真正走上快车道，归难侨的生产生活的整体水平普遍低于当地群众的平均水平。而且，华侨农场之间存在较大的差距。

　　建议：

　　（1）要发挥华侨农场国有土地资源优势。我省华侨农场面积1070平方公里，相当于香港面积，人口仅30.6万，每万人占有土地35平方公里，相当于每人占有5.3亩土地。在广东，土地是珍贵资源，应将这个资源运用起来，解决华侨农场的生存与发展问题。有步骤地规划建设工业园区和农业园区，各级政府应在工业发展用地指标政策上给予倾斜，鼓励和引导珠三角企业为山区及东西两翼地区有条件的华侨农场，建设产业转移工业园和兴办具有地区资源特色的农产品生产和加工的龙头企业，对农业用地要规划好养殖与种植品种，能自己运营的由自己运营；做不了的采取定额承包或租赁经营方式，坐收盈利。营运的资金可采取集资或借贷方式解决。促进华侨农场工业化、农业产业化的发展，也带动所在市、县（区）的工业化、农业产业化进程。招商引资，农场可以用土地为股份入股合作；招商引资前景不太好的项目，可考虑以租用土地的方式收租，作为收益；如果有适合自己搞的项目，经过论证，由政府担保，银行贷款投入建设。收入按人头分红，所有新建企业要尽量使用当地劳动力。

　　（2）增强华侨农场改革发展工作的责任感、紧迫感，集各种资源，为大力实施惠侨工程形成合力。当前，国家和省都高度重视华侨农场工作，调动了各种资源给予倾斜，必须因势而动，抓住这一重要机遇。各级财政部门要为解决华侨农场历史遗留问题，想方设法筹措资金，帮助卸下沉重包袱，使其轻装上路；国土部门应为华侨农场解决好土地确权问题和土地纠纷的问题；劳动保障部门应实施归难侨及其子弟的职业技术培训，推荐就业；农业部门应选择在华侨农场兴建现代农业示范基地、传授推广良种种植、先进的农业生产技术和管理技术，提高农业产业化水平；扶贫办应选择华侨农场若干村（队）建立扶贫示范点；侨办、侨联应发挥侨力，通过各种形式的“侨帮侨”协助解决部分归难侨的实际困难，推进招商引资和工业化、农业产业化进程；交通、水利部门应把华侨农场路、水等建设纳入到地方格局和体系中去。

　　（3）坚持维护归侨、侨眷权益，做好华侨农场归难侨宣传教育、引导工作，克服“等、靠、要”的依赖思想，调动参与改革发展的积极性、主动性，维护社会稳定。要做好政策宣传工作，把党和政府对华侨农场尤其是对归难侨的关怀宣传到户，鼓励和引导华侨农场职工和归难侨积极参与华侨农场的改革发展，正确对待改革，正确对待当前存在的困难和面临的利益调整。关心归难侨疾苦，注意及时反映并协调解决好各种实际问题，维护好华侨农场的社会稳定。

　　（4）华侨农场改革发展必须十分注重领导班子建设。华侨农场改革发展的各项政策要真正落实到基层，首先华侨农场必须要有一个好的领导班子，否则再好的政策也难以落实。各地市（县）在组织《实施方案》的过程中，要把加强华侨农场领导班子建设作为一项非常重要的任务来抓，要选拔一些有能力、懂经营、会管理、责任心强、廉洁奉公、肯全心全意为归难侨服务的干部，充实到侨镇（区、办）领导班子中去。注意克服长期以来享受全民所有制企业职工各种福利待遇形成的惯性及无所作为的思想，充分发挥他们的聪明才智，因地制宜，勇于开拓，努力带领华侨农场职工把改革发展的各项工作搞得有声有色，富有成效。

　　（5）加强督导。推进华侨农场改革发展工作是一项系统工程，涉及方方面面，为确保各项工作任务落到实处，必须建立有效的工作督导机制。省华侨农场改革和发展工作领导小组办公室要组织若干督导小组会同各地级以上市政府加强对各地区、各部门落实《实施方案》的检查督促和指导工作，及时协调解决各地在工作过程中出现的问题，对经济比较困难的市县及后进的华侨农场应特别给予具体指导和帮助，对好的经验和做法要及时总结推广，以确保《实施方案》的顺利实施。争取把我省华侨农场改革发展成为全国的亮点和排头兵，为全省经济发展做出更大的贡献，为所在市县做出更大贡献，为全国、全省的侨务工作做出更大的贡献。

　　调研人员名单：、

　　领　队：陆庆忠　广东省人民政府参事室副巡视员、党组成员

　　成　员：陈永泉　广东省人民政府参事、华南农业大学教授

　　周长瑚　广东省人民政府参事

　　郭　岳　广东省人民政府参事

　　甘子钧　广东省人民政府参事、中国科学院南海海洋研究所研究员[ZK）]

　　叶　梧　广东省人民政府参事、华南理工大学教授

　　毕英佐　广东省人民政府参事、华南农业大学教授

　　莫羡春　广东省人民政府参事室参事业务处处长

　　黄莹莹　广东省人民政府参事室参事业务处科员

　　执笔人：郭　岳 

　　

　　2008年5月23日